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Corte Constitucional ordena a Google eliminar Blog por Calumnia. Afectación de Derecho a la honra, intimidad y buen nombre.

Un ciudadano fue víctima de una publicación en  la plataforma bloguera Blogger de GOOGLE INC  (blogspot.com) en la que se le acusaba de ser...

Sentencia T-908/12 . TUTELA. DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y DEBIDO PROCESO, INVASORES DE LOTE DE PROPIEDAD PRIVADA

Sentencia T-908/12


Referencia: expedientes T-3229964, T-3237891, T-3237991, T-3238004 y T- 3381434 acumulados.

Acciones de tutela instauradas por Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964), Carlos Arévalo Herrera (T-3237891), Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991), Jorge Hernando Murcia (T-3238004), y Nancy Garzón Pinto (T-3381434), con varias coadyuvancias posteriores.

Procedencia: Juzgado 16 Civil del Circuito (T-3229964), Juzgado 20 Civil del Circuito (T-3237891), Juzgado 10 Civil del Circuito (T-3237991 y T-3238004), y Juzgado 72 Civil Municipal (T-3381434), todos de Bogotá.

Accionado: Inspección 18 “E” Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe.

Magistrado sustanciador: NILSON PINILLA PINILLA.


Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil doce (2012).

La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alexei Julio Estrada, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
 
SENTENCIA

En la revisión de los fallos adoptados por los Juzgados 72 Civil Municipal y 16, 20 y 10° Civil del Circuito de Bogotá,dentro de las acciones de tutela instauradas en forma separada por Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964), Carlos Arévalo Herrera (T-3237891); Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991), Jorge Hernando Murcia (T-3238004), y Nancy Garzón Pinto (T- 3381434), contra la Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe.

Los asuntos llegaron a esta Corte por remisión que respectivamente hicieron los mencionados despachos judiciales, y fueron elegidos para su revisión por la Sala de Selección N° 10 de octubre 13 y 20 de 2011, que además dispuso acumularlos para producir una sola sentencia, por presentar unidad de materia.

Posteriormente, en Sala de Selección N° 2 de febrero 28 de 2012, se decidió escoger además la acción de tutela T-3381434 y acumularla a los expedientes antes referidos, por dicha unidad de materia.

Ratifica esta Sala de Revisión que al efectivamente existir similitud en los hechos que motivaron las cinco acciones, proceden las acumulaciones decretadas por las Salas de Selección, razón por la cual se proferirá un solo fallo para decidir los procesos de la referencia.

I. ANTECEDENTES

Los ciudadanos Freidicio Rodríguez Melo, Carlos Arévalo Herrera, Ana Graciela Ramírez Martínez, José Hernando Murcia y Nancy Garzón Pinto, en formatos equivalentes, promovieron sendas acciones de tutela en junio 25, 28 y 29 de 2011, contra la Inspección 18 “E” Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe, para reclamar sus derechos al“debido proceso… a la defensa, a la vivienda y la convivencia ciudadana”.

A. Hechos y relatos contenidos en los expedientes

1. Respecto a los motivos que dieron origen a estas similares acciones, es necesario detallar aspectos de gran relevancia, que pueden identificarse en todos los expedientes de la siguiente manera:

1.1 Mediante apoderado, en febrero 4 de 2010, la sociedad Ladrillera Molinos del Sur Ltda., en liquidación, inició querella por ocupación de hecho, ante la Inspección 18 “E” Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe en Bogotá, contra los señores “Elvira Castañeda, Rodrigo Arcila Guevara, Wilson Díaz, Ana Mireya Peña Moreno, Yeniffer Peña Moreno, Luis Álvaro Hernández Parrado, Luis Alfonso Díaz, Wilson Ruiz y Luis Jairo Bohórquez, y demás personas indeterminadas”, argumentando ser la propietaria, poseedora y tenedora legítima del predio ubicado en la Carrera 5J # 48T-14 sur, de Bogotá.

En esa acción policiva se solicitó la inmediata restitución material del inmueble, tratándose de “una rudimentaria edificación provisional de un solo piso que está levantada en ladrillo y teja eternit” y, en consecuencia, se ordenara el desalojo “si es preciso con el uso de la Fuerza Pública, no solo a los querellados sino a cualquier otra persona o personas indeterminadas que se encuentren en ese predio denominado ‘Lote Ladrillera’ o ‘Lote 1 La Fábrica’”.

Para tal efecto, se anexó copia de la escritura pública N° 326 de febrero de 2000, de la Notaría 54 del Círculo de Bogotá, mediante la cual “Ladrillera Los Molinos Ltda.” vendió a “Ladrillera del Sur Los Molinos Ltda.”, el predio denominado “Lote de Fábrica”, cuya extensión “es de aproximadamente 68.561.65 M2, pero cuya real cabida habrá de ser exactamente determinada con posterioridad dado los cambios de cauce que la Quebrada Chiguaza ha tenido desde 1962 a hoy siendo sus linderos los siguientes: por el oriente partiendo del punto donde convergen la Urbanización Marruecos con el ‘Bosque de la Casa’ en línea recta de ciento noventa y tres metros con cincuenta centímetros (193,50 Mts) a todo lo largo del citado ‘Bosque de la Casa’ hasta llegar al centro de la Quebrada Chiguaza; por el sur aguas abajo a todo lo largo de la Quebrada Chiguaza hasta llegar al punto donde ella converge con el ‘Lote L’ de la partición de la Hacienda Los Molinos; por el occidente con el ‘Lote L’ de la citada partición; por el noroccidente en longitud aproximada de doscientos cincuenta metros (250 Mts) con predio que es o dicen ser de la Ladrillera San José, de nuevo por el occidente en ciento treinta y cinco metros (135 Mts) con predio que es o dicen ser de la Ladrillera San José; por el Noroccidente en ciento un metros con cincuenta centímetros (101.50 Mts) con la urbanización Marruecos, y por el norte en ciento treinta y siete metros con veinte centímetros (137.20 Mts.) con la misma urbanización Marruecos y cierra el polígono” (fs. 34 y 35 expediente T-3229964, cd. 3, que se toma como guía por coincidir con los otros iniciales).

1.2. Una vez avocado el asunto, en febrero 12 de 2010 la Inspección accionada, al estimar reunidos a cabalidad “los requisitos exigidos por el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y su decreto reglamentario 992 de 1930”, accedió a las pretensiones y decretó “el lanzamiento impetrado”, asignando como fecha para la diligencia el 9 de abril de 2010 y fijando en marzo 15 siguiente el aviso correspondiente, “con el fin de ser notificados a los querellados en debida forma dando cumplimiento al artículo 6° del Decreto 992 de 1930”.

Sin embargo, el señalado 9 de abril el apoderado de la sociedad querellante solicitó señalar nueva fecha para la práctica de la diligencia, por lo cual, atendiendo la solicitud, la Inspección designó como nueva fecha el 3 de mayo y fijó el aviso de su decisión el 22 de abril (fs. 109 a 128 ib.).

En mayo 3 de 2010 se inició la diligencia, constando en el acta firmada por la Inspectora 18 “E” que estuvo presente el señor Héctor Manuel Peña, quien dijo vivir “en esa casita blanca que consta de una pieza nada más”, estando ahí“por don Ávila que era el jefe de personal de la ladrillera y hace 8 años que vivo ahí, y el ya murió y don Francisco Morales Casas, permitió que la esposa de don Ávila señora Nancy siguiera viviendo en la casa de dos pisos que queda pegada a la pieza mía y también él me dejó en esa piecita para que les ayudara a cuidar y no se meta la gente a consumir vicio y hace como dos meses se entraron y construyeron esta casa que queda al costado derecho de la ladrillera… se encuentran dos niños menores de edad aproximadamente 8 y 9 años uno de ellos al parecer con retardo mental”. Expuesto lo anterior, entre otras anotaciones, se suspendió la actuación (fs. 120 a 130 ib.).

1.3. Luego de nueva solicitud de aplazamiento del apoderado de la sociedad querellante, la Inspección fijó aviso en junio 18 de 2010, señalando el 24 de los mismos para llevar a cabo la diligencia. Pero en junio 23, atendiendo a dicho apoderado, se programó nueva fecha para la verificación de la orden de lanzamiento “el día 30 de junio”, solicitándose el acompañamiento del Hospital Rafael Uribe Uribe, la Personería de la Localidad, la Subsecretaria Distrital de Integración Social, el Comandante de la Estación 18 de Policía y la Coordinadora del Centro Zonal del ICBF.

1.4. Seguidamente, el apoderado de los querellados solicitó la nulidad de lo actuado “a partir del auto admisorio inclusive, por medio del cual se avoca conocimiento de la querella por ocupación de hecho” (fs. 358 a 363 ib.), que fue negada y en junio 30 de 2010 se continuó la diligencia de lanzamiento.

Posterior a ello se remitió la petición de nulidad al Consejo de Justicia de Bogotá, Sala de Decisión de Contravenciones Civiles, para que dirimiera la apelación interpuesta por el apoderado de los querellados contra la decisión de la Inspección 18 “E” Distrital de Policía. En enero 25 de 2011 fue rechazado el recurso al estimarlo improcedente, “de conformidad con el artículo 240 del Código de Policía de Bogotá” (fs. 398 a 405 ib.).

2. En la actuación acumulada se constata que los actores argumentaron ser poseedores de buena fe, con el“asentamiento subnormal de más de cien familias, en el cual existen casas construidas en material y sufragadas de nuestro propio peculio, las cuales cuentan con los servicios públicos tales como energía eléctrica generada por Codensa y acueducto gestionados legalmente ante las empresas respectivas, situación ésta que nos acredita como poseedores con ánimo de señor y dueño dentro de este predio, del cual al realizarse dicha diligencia de lanzamiento… para el día 18 de julio… lesiona nuestros intereses, viola nuestros derechos… ya que el día de la primera diligencia, en la cual estuvimos presentes y además en consideración a que ninguna de las personas señaladas como contraventores de la disposición legal, se encuentran en dicho predio, todo lo contrario, todos los aquí firmantes de esta acción de tutela somos los que realmente habitamos dicho predio, que cualquier acción, desalojo, despojo, desplazamiento, expulsión del sitio objeto de esta diligencia que nos ocupa, desconocería nuestro derecho de posesión, lo que nos ocasionaría un perjuicio irremediable, desarraigándonos de nuestro lugar de vivienda…” (f. 2 ib.).

3. En enero 18 de 2012, la accionada Inspección 18 “E” dio inicio al lanzamiento y demolición de las viviendas que existían en el inmueble objeto de las acumuladas acciones de tutela, pidiendo los demandantes suspender “la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho” y ordenar “notificar a todos y cada uno de los poseedores que habitan en el predio con el fin de que se establezcan las garantías procesales y el derecho a la defensa con el objeto de controvertir las pretensiones” (f. 13 ib.).

B. Documentos relevantes que obran en copia dentro de los expedientes

1. Poder otorgado por el gerente de la Ladrillera Los Molinos Sur Ltda. (f. 13 ib.), “para que por la sociedad que represento intervenga en el proceso constitucional de la referencia… no solo como propietaria y poseedora que es del predio urbano denominado ‘Lote Ladrillera o Lote 1 la Fábrica’ situado en la ciudad de Bogotá… sino también como parte querellante que igualmente es dentro del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho… en razón a la invasión de que fue objeto el citado predio”.

2. Certificado de existencia y representación legal de la Ladrillera El Molino, emitido por la Cámara de Comercio de Bogotá (fs. 14 a 16 ib.).

3. Resolución N° 2277 de diciembre 2 de 2009, expedida por la Secretaría Distrital de Planeación, por la cual “se dilucidan unas imprecisiones cartográficas en los mapas N° 1, 2, 9, 11, 12, 16, 25 y 27 del Decreto Distrital 190 de 2004, en cuanto al señalamiento cartográfico del Parque de Escala Zonal denominado ‘Pz17 Hacienda los Molinos’, ubicado en la Localidad de Rafael Uribe Uribe” (fs. 17 a 19 ib.).

4. Denuncias presentadas ante la Fiscalía General de la Nación y Policía Judicial e Investigación, por presunta estafa agravada (fs. 20 a 23 ib.).

5. Listado de acciones de tutela presentadas contra la Inspección 18 “E”, Distrital de Policía, Localidad Rafael Uribe Uribe (fs. 24 y 25 ib.).

6. Expediente de la acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho (fs. 21 a 492 cds. 3 y 4).

C. Respuesta de las entidades relacionadas con las acciones de tutela

1.            Sociedad Ladrillera Molinos del Sur Ltda.

Mediante escrito presentado en julio 5 de 2011, el apoderado de Ladrillera Los Molinos del Sur, argumentando coadyuvar “a la parte accionada, hacer valer el interés, los derechos y situaciones que atañen a mi mandante”, solicitó negar las pretensiones de las acciones objeto de estudio, entre otras y señaló (se encuentra en negrilla en el texto original):

“Desde que en el año 2000 se implantó para Bogotá el Plan de Ordenamiento Territorial POT, a través del Decreto Distrital 619/00, se estableció que en la Localidad Rafael Uribe Uribe existiría un Parque Zonal como Área protegida… posteriormente a través del Art. 244 del Decreto Distrital 190 de 2004 se concreta la norma anterior cuando este último identifica ya los parques que conforman el Sistema de Parques Distritales, entre los cuales se estableció la existencia del que pasó a denominarse ‘Parque Zonal Pz 17 Hacienda Los Molinos’… finalmente, a través de la Resolución N° 2277 de diciembre de 2009, la Secretaria Distrital de Planeación precisó con meridiana exactitud la cartografía correspondiente al citado ‘Parque Zonal Pz 17 Hacienda Los Molinos’ quedando con ello definitivamente establecido que de dicho parque zonal hacia parte –junto con otros predios- el inmueble situado en la Carrera 5J N° 48T-14 sur de Bogotá… conocido como ‘Lote Ladrillera’… que es de propiedad de la sociedad Ladrillera Los Molinos del Sur Ltda.

… un grupo de inescrupulosos individuos (Elvira Castañeda, Rodrigo Arcila Guevara, Wilson Díaz, Ana Mireya Peña Moreno, Yeniffer Peña Moreno, Luis Álvaro Hernández Parrado, Luis Alfonso Díaz, Wilson Ruiz y Luis Jairo Bohórquez), debidamente asistidos por un grupo de profesionales del derecho… decidió lucrarse invadiendo el predio… hecho absolutamente irregular tuvo ocurrencia el 29 de enero de 2010…

La forma en que estos individuos obtendrían su buscado lucro… de todo lo cual mi mandante a través de la querella que promovió… puso en conocimiento de la autoridad competente… de modo que se trata de unos hechos probados…

i)    Invadieron el predio…, Derrumbaron todas las edificaciones existentes…, Aplanaron o Nivelaron el predio…
ii)  Demarcaron sobre el terreno, cerca de 860 pequeños lotecitos…, Ofrecieron en venta a terceras incautas personas…, Recaudaron inescrupulosamente a través de contratos de promesa de compraventa celebrados con ingenuas personas de escasos recursos, el 70% del valor fijado…,Celebrando entre marzo de 2010 a julio de 2011 cerca de 60 contratos…, Obtuvieron durante ese período un lucro superior a los $1.350.000oo libres de impuestos y cargas…, Continuando a la fecha de hoy con ese ilícito proceder…,  Y esperando  finalmente que si obtienen éxito en esta acción de tutela… puedan proseguir con su ilícito proceder.” (Fs. 32 a 33 cd. inicial.)

2.       Alcaldía Mayor, Secretaría de Gobierno, Bogotá, D. C.

En julio 5 de 2011, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Gobierno, en representación de la Inspección 18 “E” Distrital de Policía, se opuso a las pretensiones de tutela argumentando que “no se evidencia la existencia de una vía de hecho que permita concluir que la autoridad de policía emitió decisiones sin amparo constitucional y legal, se observa que con el presente trámite se pretende invalidar una decisión adoptada con observancia del marco constitucional y legal creado para el efecto, pretermitiendo que aún cuando se contó con los recursos del caso no fueron ejercitadas en forma alguna por la accionante quien predica ser ocupante del inmueble”(f. 11 cd. 3, expediente T-3229964, respuesta igual en todos los casos).

D.  Sentencias revisadas

1. Expediente T-3229964

El Juzgado 71 Civil Municipal de Bogotá, en fallo de julio 13 de 2011, negó el amparo demandado, estimando (fs. 40 a 49 cd. inicial) que “no se acreditó que existiera una irregularidad procesal en la querella…, la cual indicara claramente el efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. Entonces, es claro que la Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá actuó en debida forma, y no aparece que haya incurrido en alguna irregularidad procesal” (fs. 48 a 49 cd. inicial respectivo).

Mediante memorial de julio 21 siguiente, el actor impugnó la decisión del a quo, correspondiéndole al Juzgado 16 Civil del Circuito de esta ciudad, que en fallo de agosto 25 confirmó el recurrido (fs. 7 a 10 cd. 2 respectivo).

2. Expediente T-3237891

En julio 13 de 2011, el Juzgado 57 Civil Municipal de Bogotá negó el amparo, considerando no vulnerados los derechos,“como quiera que no se demostró su comparecencia al proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho que se tramita en la inspección accionada, no se vislumbran irregularidades o falencias en el referido trámite…” (f. 43 cd. inicial respectivo).

El correspondiente actor, en julio 21 siguiente, impugnó esa decisión y el Juzgado 20 Civil del Circuito de esta ciudad la confirmó, mediante providencia de agosto 22 del mismo año (fs. 3 a 11 cd. 2).

3. Expediente T-3237991.

El Juzgado 7° Civil Municipal de Bogotá, en fallo de julio 12 de 2011 negó el amparo solicitado, estimando que “no se le han vulnerado, ni amenazado, sus derechos fundamentales, pues el accionante contó y cuenta con otros medios de defensa a los cuales puede acudir” (fs. 587 a 588 cd. inicial respectivo).

Mediante escrito presentado en julio 21, el actor impugnó la decisión del a quo, correspondiéndole al Juzgado 10° Civil del Circuito de esta ciudad, que en providencia de agosto 22 confirmó la objetada (fs. 3 a 6 cd. 2).

4. Expediente T-3238004.

En julio 7 de 2011, el Juzgado 60 Civil Municipal de Bogotá negó el amparo (fs. 40 a 44 cd. inicial respectivo), señalando que “no se comprobó si existieran casos similares en que se hubiere actuado de forma diversa o estableciendo alguna discriminación en el trato dado a la tutelista; y como  es claro que no existe parámetro de comparación, no se puede inferir que se haya afectado de algún modo el derecho a la igualdad” (f. 43 cd. ib.).

Recurrida tal decisión, en agosto 23 de 2011 el Juzgado 10° Civil del Circuito de esta ciudad la confirmó (fs. 3 a 6 cd. 2), al considerar que “la accionante cuenta con las acciones posesorias ante la jurisdicción ordinaria” (f. 6 cd. 2).

5. Expediente T-3381434.

El Juzgado 72 Civil Municipal de Bogotá negó el amparo, mediante providencia de enero 30 de 2012, no recurrida (f. 45 cd. inicial), estimando “indispensable acogerse y acatar” la sentencia que en su oportunidad dicte esta Corte, “que en días anteriores suspendió el desalojo de las familias” (f. 45 ib.).

E. Pruebas solicitadas por la Sala de Revisión

1. Dados los alcances del asunto, la Corte Constitucional optó por reforzar y actualizar la sustentación, por lo cual mediante auto de enero 19 de 2012, con fundamento en lo establecido en el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991, para proteger, entre otros, el derecho a la vivienda digna, ordenó como medida provisional la suspensión inmediata del desalojo y de otras actuaciones adelantadas en el terreno ubicado en la carrera 5J # 48T-14 sur y sus alrededores, Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá (fs. 1 a 3 cd. 3 Corte).

1.1. Así mismo, dispuso vincular como accionado al Distrito Capital de Bogotá, por conducto del señor Alcalde Mayor, para que expresara lo pertinente frente a la situación alegada por los moradores del referido predio y solicitara o anexara las pruebas que estimare conducentes, pronunciándose sobre las ya acopiadas, en ejercicio de su derecho de defensa.

1.2. Igualmente se ordenó practicar diligencia de inspección judicial al área en cuestión, en procura de allegar toda la información de lo que estuviere sucediendo, incluyendo el acopio testimonial y documental (escritos, fotográficos, informáticos, etc.), comisionando para tal efecto a 3 funcionarios del despacho del Magistrado sustanciador de este asunto.

1.3. Según lo dispuesto, por intermedio de la Secretaría General de la Corte se ofició a las empresas de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y Codensa, para que informaran si han autorizado, instalado, suministrado y cobrado los servicios respectivos de acueducto, alcantarillado, recolección de basuras y luz eléctrica, en los inmuebles donde residen los actores y vecinos del mismo barrio o sector.

2. En enero 25 de los corrientes, esta corporación ofició al Distrito Capital de Bogotá, por conducto del señor Alcalde Mayor, para que remitiera el censo efectuado sobre toda la población que habitaba y la que todavía permanece en el terreno de marras, discriminando grupos familiares y personas con edades y circunstancias de debilidad manifiesta, ocupantes de cada construcción, al igual que los planes propuestos para remediar la situación afrontada (fs. 2 a 3 cd. 4 Corte).

2.1. También se ofició separadamente a la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, a la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá, a la Secretaría de Ambiente del Distrito y a la Curaduría Urbana N° 3, para que en el marco de sus respectivas funciones informaran si el terreno al cual se accede por la carrera 5J # 48T-14 sur y/o “CRA 5-I # 48Q-03”de Bogotá, forma parte del proyecto denominado Parque de Escala Zonal “PZ 17 Hacienda Los Molinos”, de la Localidad de Rafael Uribe Uribe, o de alguno relacionado con recuperación del ambiente; se han reconocido licencias urbanísticas para la construcción de vivienda urbana; y si es apto para ese tipo de urbanización. En caso tal, señalaran en qué consiste el referido proyecto y qué medidas debe adoptar la administración local y/o distrital para su adecuación.

Igualmente, para que indicaran si dentro del marco y parámetros del Plan de Ordenamiento Territorial, del Plan de Desarrollo Distrital, o en el de aquellas normas que lo amplían o desarrollan, es permitida la construcción de inmuebles destinados para vivienda dentro del Proyecto de Parque Zonal y en particular en el terreno referido.

2.2. Así mismo, se pidió al Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, que informara si existe un plan o programa de recuperación ambiental, principalmente relacionado con la cuenca o ronda de la quebrada Chiguaza, en el suroriente de Bogotá. En caso tal, allegar la información pertinente, señalando en qué consiste el referido proyecto y qué medidas debe adoptar la administración local y/o distrital para su aplicación y la reubicación de las personas afectadas con el mismo.

Además si la referida quebrada está en la actualidad ambientalmente afectada, por qué factores y qué medidas se tienen para proteger, mitigar y recuperar dicha fuente hídrica.

2.3. En el mismo auto se citó al despacho del Magistrado sustanciador, al señor Notario 53 del Círculo de Bogotá Eduardo Vergara Wiesner, para que informara lo que le conste sobre la presunta ocupación de hecho del terreno en cuestión.

3. Posteriormente se solicitó a la Policía Nacional, que en ejercicio de sus funciones vigile y brinde la protección necesaria a toda la población que habitaba y la que todavía permanece en dicho terreno, con la finalidad de preservar la seguridad, la armonía social y la convivencia ciudadana, con cabal respeto de los derechos fundamentales y en procura de restablecer los que hubieren sido posiblemente conculcados y precaver los que estén en riesgo (fs. 190 a 191 cd. 4 Corte).
Así mismo se pidió al señor Alcalde Mayor de Bogotá que por conducto de la Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe y de las demás dependencias distritales que estime necesario, coordine y vele por el recíproco respeto, la convivencia pacífica, la tranquilidad y la seguridad ciudadana en el sector, contribuyendo a la preservación del orden público y de los derechos fundamentales.

4. En enero 31 siguiente se dispuso oficiar, por conducto de la Secretaría General de esta corporación, al Distrito Capital de Bogotá, por conducto del señor Alcalde Mayor y la Alcaldesa Menor de la Localidad de Rafael Uribe Uribe, para que informaran cuáles han sido y hasta cuándo serán efectivas las medidas adoptadas para remediar la situación de la población que habitaba y la que todavía permanece en el referido predio (fs. 201 a 202 cd. 4 Corte).

Al señor Director Seccional de Fiscalías de Bogotá, se le pidió informar qué novedades se han presentado a partir de lo reportado por él en su oficio N° 00515 de fecha 24 de enero, en las actuaciones penales allí reseñadas, o en otras que se hayan establecido sobre hechos similares en tiempo, modo y lugar.

F. Diligencia de inspección judicial

En enero 23 de 2012, a partir de las 9:30 a.m., en la carrera 5J # 48T-14 sur y sus alrededores de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá, se llevó a cabo la inspección judicial, acopiándose relatos como los que a continuación son sintetizados (acta original, fs. 1 a 25  cd. 1 Corte):

a.    Carlos Arévalo Herreravive en unión libre con mujer incapacitada, padre de 4 hijos, todos mayores de edad, residiendo únicamente con su hijo de 32 años y dos nietos, estudios hasta segundo de primaria, profesión en actividades de calzado, pero en la actualidad carece de un ingreso fijo, habida cuenta que se encuentra incapacitado y padece una enfermedad en la cabeza; vivía desde hace cinco meses en el terreno, cuidando elementos. Comenzó la construcción de su vivienda hace aproximadamente dos años, compró la posesión a un señor Omar, pero el que firmó los documentos fue el señor Félix, por un valor de cinco millones de pesos, aunque compró otros cinco lotes de terreno porque le cedió a sus hijos otros lotes y dos estaban empezando a hacer las casas, y uno ya la había hecho. Con servicios provisionales, la luz ya estaba instalada, sin saber quién la habría instalado en la finca. Obtenía el agua por manguera provisional, nada oficial. No sabía quiénes eran los propietarios del lote en general. Oficialmente no recibió requerimiento de una persona o autoridad con relación a la propiedad del lote. Unos abogados le informaron respecto a interponer tutela. A final del año 2011 se enteró de la diligencia de lanzamiento. Cuando inició su construcción no había ninguna clase de edificación. Al momento del lanzamiento retiró sus muebles para no dañarlos, porque la policía y una doctora amenazó con tumbar la casa, que fue demolida parcialmente, quitaron las puertas, se dañaron las columnas. Recibió maltrato verbal ‘se va o le boto la casa encima’. La comunidad estaba organizada mediante junta de acción comunal plenamente conformada, la cual empezó por un comité. Tomaban listado de la gente, pedían el nombre, la junta con la comunidad. (Fs. 1 a 3 cd. Corte).

b.    Ana Graciela Ramírez Martínezvive en unión libre con José Fernando Montoya Castaño, reciclador, madre de 4 hijos, de 23, 17, 14 y 13 años respectivamente, todos residen con la accionante, estudios básica secundaria y cursos de seguridad por parte de la policía de la localidad de Kennedy, dedicada a las labores del hogar y al reciclaje, con ingresos mensuales en promedio de cuatrocientos mil pesos; residente en la calle desde el desalojo. Habitaba el predio desde agosto del 2009, tenía una casita, compuesta por dos habitaciones, cocina y un baño. Le dieron una promesa de venta. Cuando le derrumbaron la casa, tenía todas las cosas adentro, por lo que todo quedó bajo los escombros. Le compró el lote a un señor Gustavo, el 22 de agosto del 2009, por el valor de ocho millones. Antes había luz, cuando llegó tocaba con velitas, como a los dos o tres meses instalaron el servicio de luz, que tocó pagar un derecho. Pagaban un recibo que les llegaba a los que conformaban la junta de acción comunal y ellos se encargaban del recibo comunitario y según eso se iba pagando, cinco mil o cuatro mil pesos, los cuales entregaba a la junta. El agua se sacaba de la quebrada por unas mangueras y ahora estaban gestionando lo del alcantarillado o el acueducto, no había recolección de basuras. Habían construido un bañito y debajo había un pozo séptico que llevaba todo eso, y se colocaban unos tubos, mediante zanjas, para esas aguas. Las basuras se sacaban al basurero en la avenida en el barrio Marruecos. No sabía quién o quiénes eran los propietarios del lote en general. No tenía conocimiento del proceso ante la Inspección de Policía. Habían rumores de que de pronto podía suceder algo, como lo que se vio, allí fue cuando varias personas iniciamos la acción de tutela por el derecho a la vivienda. En enero del 2010, escuchó que el lote era ilegal, que podrían realizar un desalojo, pero la cuestión era que sí invirtió para su vivienda. Una vez tuvo conocimiento de esos rumores sobre la ilegalidad del lote, estuvo llamando al señor Gustavo, pero nunca contestó. No existía ningún tipo de edificación antes de ser adquirida. El ingreso de la policía fue el martes 17 de enero de 2012 tipo once de la noche y el proceso de desalojo y de tumbar todo, empezó el miércoles 18 a las 8:30 a 9:00 am, empezaron a tumbar las casas y a desalojarnos. En mi casita tenía todo, no alcancé a sacar nada, lo único que se salvó fue mi cédula, todo quedó debajo de los escombros, la ropa de mis hijos, los armarios. El miércoles 18, tipo 9:30 am, envió los hijos para donde los abuelos paternos. No recibió ningún tipo de maltrato físico, verbal o de otro tipo por parte de personas de la policía o de otra autoridad. No estaba presente al momento en el que fue derribada la casa. No alcanzó a sacar nada. Había una junta de acción comunal. Nunca le pidieron plata, solo lo de la luz. Fue constituida a principios del 2010. Tenían un censo efectuado por el Hospital Rafael Uribe, Catastro y la Alcaldía local. El año pasado, en octubre o noviembre realizaron un censo para saber cuántos hijos tenían y a qué nivel de salud pertenecían.(Fs. 4 a 6 ib.). 

c.     Jorge Hernando Murcia Velandiavive en unión libre con Gloria Esperanza Castellanos, dedicada a oficios varios en casas de familia, padre de 2 hijos, de 18 y 2 años respectivamente, estudios de bachiller técnico industrial, especialización en sonido profesional en México, hice un curso de luminotécnica y en el momento soy soldador, con ingresos mensuales máximo de un millón cien entre los dos, dependiendo la cantidad de trabajo. En el momento de la demolición estaban colocando la plancha de la casa, tenía materiales, todo se perdió, cemento, varilla, todo quedó bajo los escombros de la casa de al lado. Aún no vivíamos en el lugar. Empezó la construcción en agosto del 2011. Le compró a Félix Bermúdez Roldan, él hizo la documentación, la vendedora era una señora Doris. En enero de 2011 pagó ocho millones de pesos. Efectuó un contrato de promesa de compraventa de posesión de un lote de terreno en agosto 18. Pasa una tubería pequeñita de media y de allí tomábamos el agua, llegaba solo el recibo comunal de Codensa, porque efectivamente en la portería había un contador de buen tamaño. Había contador, seis postes, trajeron postes nuevos, unas lámparas, instalados por un funcionario de Codensa. La comunidad estaba haciendo una brecha para tratar de hacer una interconexión entre todos los vecinos, pero no había servicios públicos. Se enteró después de firmar el contrato, luego de dos meses de haber pagado, cuando le dijeron que el predio tenía dos o tres dueños. El señor Félix tenía posesión hace 35 años. Él argumentó eso. Una vez tuvo conocimiento de esos rumores sobre la ilegalidad del lote, llamó a la señora Doris y ella decía que eso era legal, que tenían la posesión y que los que pudiéramos construyéramos que eso estaba bien. No estaba presente al momento de los desalojos ya que su padre estaba enfermo y estaba en Chiquinquirá. No se pudo salvar nada del material para la plancha. No existía ningún tipo de edificación antes de ser adquirida. Hicieron un censo en noviembre del 2011. Los niños los tenían en la calle, amenazaron a las familias que el Bienestar Familiar se los iba a llevar. (Fs. 7 a 9 ib.).

d.    Freidicio Rodríguez Melocasado con Nidia Esperanza Neira Enciso, dedicada al hogar. Padre de 2 hijos, de 11 y 5 años, estudios básica secundaria y cursos en sistemas, labora como independiente, tenía un negocio de campo de tejo en el predio, con ingresos mensuales en promedio el salario mínimo, unos quinientos treinta mil pesos; residente en el lugar del desalojo desde febrero del 2011, manzana 12, lote II. Tenía una construcción de un piso con bloque, estructura, vigas, 2 habitaciones y dentro de la misma casa funcionaba la cancha de tejo.  Compró porque le dieron un número de matrícula inmobiliaria y con éste se dirigió a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos dándose cuenta que no había ninguna irregularidad. Celebró un contrato de promesa de compraventa de posesión de un lote de terreno, con Félix Bermúdez Roldán, el 23 de septiembre de 2010, por un valor de ocho millones de pesos, de los cuales le dio cinco al momento de la promesa y los otros 3 el día 18 de noviembre de 2011. Tenía luz y agua. El pago era mensual o periódico por los servicios. De luz llegaba un recibo global para toda la comunidad, esa información la tiene la junta de acción comunal; el agua potable fue instalada por medio de mangueras, de una red por el lado de los arboles, pero cuando yo llegué ya estaba frente de la casa. Se pagaba 15 o 20 mil pesos, porque la gente no colaboraba. Pertenece al grupo de la junta como conciliador. La junta tiene personería jurídica aprobada. Para el baño tiene pozo séptico y para las basuras las sacaba al barrio Ibarí. El señor Félix le vendió el terreno, no informó nada, la oficina de él queda como a media cuadra de la notaria 53 y allí se hizo la promesa de compraventa para realizar la autenticación del documento. El proceso lo manejan unos abogados que los tiene la junta de acción comunal en defensa del terreno. Pidieron una cuota de 100.000 pesos para el abogado que llevaba ese proceso, el señor Julio Soledad. La acción de tutela de la referencia la interpuso por medio de los abogados que estaban en ese entonces, uno de ello les colaboró haciendo el trámite. Solamente firmó la acción de tutela, exactamente para parar la diligencia que se llevaba a cabo. El terreno en el que construyó es firme, porque a los 20 centímetros hay terreno gredoso. La casa del lado del lote 1 de la Manzana 12 ya estaba habitada. La presencia del ESMAD, se dio a las once de la noche del día 17 de enero del 2012; el abogado los reunió a las seis de la tarde y que no pasaba nada, porque la diligencia estaba aplazada; en su casa fue el 19 de enero; llegó la señora Inspectora con un grupo de policía diciendo, ‘bueno pero usted desde ayer y nada empieza a desbaratar’, yo le dije que no tenía para donde irme; vengo como persona encondición de desplazamiento, desde julio de 2003, estando en la actualidad en el registro de Acción Social. La inspectora llamó un grupo de muchachos para cargar el camión, pero no tenía para dónde más ir, entraron y desarmaron y me sacaron las cosas; y en esa acción fui víctima de la policía, pues puse la mano y me dieron un bolillazo en el dedo. Entonces ella dijo vaya mirando o consígase un amigo, parte de las cosas las saqué porque la maquina iba a demoler. La comunidad estaba organizada mediante junta de acción comunal, se pedía la suma de dos mil pesos mensuales a cada predio, lote o casa, para los gastos de la junta, movilización. La Alcaldía estuvo realizando un censo hacía como mes y medio, antes de la demolición que hubo. (Fs. 10 a 12 ib.).

e.     Jeimy Patiño Morenodelegada de Asojuntas, soltera, con tres hijos menores de edad, quienes residen con ella, desempleada, estudios básica secundaria, residente en el lugar de la diligencia Manzana 9 Casa 3. Manifestó que la dirección es diferente a la de la querella, esta última carrera 5I Nº 48Q-03 sur y en la diligencia carrera 5J Nº 48T-14 sur. Reside en el inmueble objeto de la acción de tutela hace más o menos un año. La casa terminada de un piso, dos habitaciones, baño, cocina, zona de ropas y un local con un negocio de venta de licores. Empecé el año pasado, 2011, la construcción del lote que compré en un terreno de mayor extensión, en donde ya habían otras viviendas construidas. Una de esas construcciones aducía que tenía más de 35 años de construida y de hecho por su aspecto físico, sí lo parecía, así como otras que decían tener 20 y 10 años la que menos tenía. Razón por la cual al hacer compra de una posesión, a quienes decían ser los propietarios, esto me convirtió en tenedora de buena fe. Traté de conseguir un subsidio de vivienda, durante más de dos años, por lo que con los pocos ahorros decidí comprar un lote, realicé un recorrido por varios barrios y encontré unos teléfonos, llamé y me citaron, al ingresar jamás vi vallas o avisos que impidieran realizar la transacción, ni vigilancia privada, por lo que nunca dudé que se tratara de un terreno lícito. Celebré una promesa de compraventa, la cual se autenticó ante notario, igual que las demás personas que son víctimas, con un señor Félix Bermúdez Roldán, quien firma el documento. Comenzando año entregué un valor de siete millones de pesos. Tenía servicio público al inició de todo este proceso, Codensa tenía un medidor instalado y se pagaba un solo recibo entre todos, al empezar el proceso de constitución de la junta, el 29 de julio del año 2011, como tal la aprobó el 12 de diciembre el Instituto de Participación Comunal IDEPAC. Se compró una posterío (postes) y redes de luz, con recursos de la comunidad, más una red de alumbrado público, la cual se estaba tramitando su legalización ante Codensa mediante los oficios aportados como prueba. Igualmente, tenían agua y alcantarillado provisional, comunitario, el cual ante las diferentes empresas también se estaba tramitando su legalización junto con el gas natural. El pago de Codensa se hizo hasta que se empezó la red nueva, no tengo el dato exacto, pero la empresa sí, porque esto generó una deuda que en este momento se está negociando. El recibo llegaba a nombre de Luis Jairo Bohórquez, a quien no conozco, es una de las personas que aparecía como supuesto dueño del predio por un valor de casi dos millones de pesos, porque tenía una tarifa comercial. Cuando llegué al predio ya estaba el servicio. La junta inició el proceso de legalización en julio 29 de 2011, y mediante asamblea realizada por la comunidad se adjuntaron todos los trámites que requirió la Ley 743 al IDEPAC, tales como son requerimiento a la Secretaria de Planeación y a la Secretaria de Hábitat, para verificar si se podía aprobar o no esta organización. Después de los cuales, jamás se nos advirtió que este predio tuviese algún tipo de afectación como parque, tal como lo advierte la administración local. Mediante Resolución 497 del 12 de diciembre de 2011, se otorgó la personería jurídica, bajo el nombre del barrio Bosques de los Molinos. En la organización de los servicios de agua y alcantarillado, se hizo un alcantarillado comunitario, que desemboca en un alcantarillado que ya existía en el predio; y en cuanto al sistema de agua nos abastecíamos por medio de unas mangueras que iban a la instalación de cada casa, la cual ya estaba internamente. La construcción de los predios, así como las instalaciones de estos servicios provisionales se hizo a plena luz del día y teniendo en cuenta que son casas bien edificadas, no entendemos cómo la administración local no advirtió que esto fuese una urbanización ilegal, sino hasta ahora que ya hay un barrio constituido. Los propietarios del lote en general, según las personas que habitábamos el predio, eran los que nos vendieron los lotes, desconocíamos completamente a las personas que se hacen presentes en la actual diligencia. El día 17 de enero, llegaron notificaciones al predio, como objeto de diligencia de lanzamiento, el cual se había solicitado copia de dicha querella ante la inspección para evaluar hasta donde nosotros éramos involucrados en este hecho, pero la inspección jamás nos hizo la entrega de esta copia. Al tener conocimiento que esta querella se estaba llevando en un proceso se hizo un escrito a la inspección, con copia a la Alcaldía Local, Personería Local, Secretaría de Gobierno, en el cual se solicitaba la suspensión de dicha diligencia hasta tanto se revisara hasta donde podíamos vernos afectados como víctimas, pero no tuvimos respuesta. A su vez las juntas de acción comunal circunvecinas hicieron unas peticiones a la Procuraduría y a la Veeduría, para advertir que aquí se estaba construyendo pruebas, que estas juntas nos han hecho llegar y se adjuntan. Actuábamos como organización comunitaria y le otorgamos poder a un abogado, momentos previos a la diligencia de desalojo, pero no lo dejaron intervenir. En el momento de  iniciar la diligencia de desalojo, la señora inspectora no se identifica, ni las personas que la acompañaban, sin dejarnos ejercer el derecho legítimo a la defensa, por no hacer parte de los querellados. Es completamente falso que aduzcan que había un censo poblacional. El registro poblacional que se hizo después de la demolición debió haber sido antes de dicha diligencia, acompañado de un inventario de las casas y los sujetos que allí se encontraban, para haber evitado los robos de las personas que ayudaron a empacar los enseres de las familias afectadas, contratadas por la administración local. El atropello de que fuimos víctimas los habitantes de este predio, así como la violación de derechos humanos y constitucionales que hubo por parte de la administración local y distrital, así como la omisión del Ministerio Público y de entidades como Bienestar Familiar, quienes adujeron que lo único que hacían era acompañamiento de la misma, por lo tanto se permitió abuso de niños, adultos y personas en discapacidad y personas desplazadas, a las cuales se les está volviendo a desplazar. A su vez, se cortaron los servicios públicos, los cuales luego de una mesa de trabajo no se han vuelto a restablecer, se trajo un carrotanque y una planta eléctrica que está funcionando momentáneamente en la entrada del predio. Hasta el momento solo ha hecho presencia una ambulancia de primer nivel, sin la asistencia de un médico que atendiera a dos personas que debieron ser trasladadas. Igualmente, una persona con oxígeno debió ser trasladara a un centro asistencial. También nos gustaría aclarar si este predio es de uso público o privado, ya que la administración aduce que es para la construcción de un parque y por ello tanta presencia de la fuerza pública y en la actualidad aparece un particular que aduce la propiedad, aun cuando no tenía vigilancia, ni advertí nada ante la posible urbanización pirata, por lo cual reitero que hasta el día de la diligencia conocí al señor Francisco Morales y por lo cual las instituciones de apoyo informan que no se puede dar ayuda humanitaria por no tratarse de un desastre o catástrofe, cuando vemos un grupo de personas a las que se les restringe el derecho a la circulación, así como la entrada de alimentos. (Fs. 13 a 16 ib.).

Cursando la inspección judicial, la señora Jeimy Paola Patiño Moreno allegó los siguientes documentos:

1.    Escrito firmado por el Presidente, la Delegada de Asojuntas y la Tesorera de la “Junta de Acción Comunal – Bosques de los Molinos Sur”[1] (fs. 13 a 17 ib.).

2.    Formulario del registro único tributario 14162263432 presentado ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, por la Junta de Acción Comunal del barrio Bosques de los Molinos de la Localidad 18 Rafael Uribe Uribe (fs. 49 a 50 ib.).

3.    Copia de la Resolución 497 de diciembre 12 de 2011, mediante la cual el Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal, IDPAC, reconoció personería jurídica a la respectiva Junta del barrio Bosques de los Molinos de la Localidad 18 Rafael Uribe Uribe (fs. 52 a 54 ib).

4.    Auto de Inscripción 3663-2011, mediante el cual el Subdirector de Asuntos Comunales del IDPAC en diciembre 29 de 2011, inscribió a los dignatarios de la referida junta (fs. 51 ib).

5.    Acta de reunión de enero 21 de 2002, suscrita por la Alcaldesa Local y la Delegada de Asojunta, durante la ejecución del desalojo por parte de la Inspección accionada (fs. 28 a 36 ib).

6.    Copia de factura del servicio público de Codensa, a nombre de Luis Jairo Bohórquez Vergara (predio Kr 5 I # 48 Q sur-03), por consumos entre junio 21 y julio 21 de 2011 (fs. 56 a 59 ib.).

7.    Derechos de petición N° 2012-01-04, dirigidos por el Presidente de la Junta de Acción Comunal a las empresas Codensa y de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, solicitando el suministro de los servicios públicos de energía eléctrica, acueducto y alcantarillado, respectivamente (fs. 56, 60 a 61 y 65 a 66 ib.).

8.    Escrito sin firmas, presuntamente allegado por las comunidades de los barrios Molinos II, Molinos I, Marruecos, San Agustín, Diana Turbay, Diana Cultivos y Palermo Sur, en julio 14 de 2011, informando a la Veedora Distrital la grave situación de inseguridad presentada en la localidad de Rafael Uribe Uribe (fs. 67 a 68 ib.).

9.    Derecho de petición dirigido al Procurador General de la Nación en mayo 10 de 2011, informando las presuntas estafas e irregularidades provenientes de invasiones acontecidas en la localidad de Rafael Uribe Uribe (fs. 69 a 70 ib.).

f.      Francisco Morales Casasapoderado de la querellante, 90 jueces diferentes de Bogotá ya se pronunciaron todos al unísono en el sentido de no existir violación a ningún derecho o garantía constitucional. Es un indicio que merece ser tenido en cuenta, pues 90 jueces todos unidos, no se equivocan. En segundo lugar, el amparo de vivienda digna tiene como presupuesto fundamental que quien lo invoca venga ocupando su vivienda dentro de un marco de legalidad y también que esté ocupando su vivienda dentro de las circunstancias reglamentadas por las normas positivas. Esta circunstancia no se da, por cuanto la presencia de los invasores quienes estafaron a los supuestos compradores, muestra que la situación de vivienda tiene una raíz ilícita, y en segundo lugar, ha quedado demostrado que este asentamiento es subnormal, carece de los servicios básicos en forma reglamentaria de modo que, no se dan los presupuestos mínimos para poder hablar de vivienda digna. En tercer lugar, la accionada en ningún momento violó el derecho a la vivienda digna, por cuanto el desalojo y posterior derrumbe de viviendas, es fruto de una serie de medidas tomadas dentro de un proceso policivo que soportó el embate de 47 acciones constitucionales de tutela, y el hecho de la demolición o derrumbe de las construcciones obedece a que es una consecuencia natural de lo actuado y además, obedece también a la pretensión que formuló la parte querellante cuando invocó o cuando radicó su libelo. Y por último, precisó que el proceso policivo fue de público conocimiento no solo por parte de los invasores, quienes actuaron como parte querellada a través de sus apoderados, de la misma manera que a los ocupantes materiales se les informó ampliamente acerca de la ocurrencia de este trámite. Diligencia que se ha truncado en 3 oportunidades anteriores por causa de la actuación de los ocupantes, quienes propusieron 47 acciones de tutela y además, con anterioridad, habían propuesto impugnaciones que fueron resueltas favorablemente a la parte querellante por el consejo de justicia de Bogotá. Vale la pena recordar que la alcaldía “A” local difundió cartelones de gran tamaño a las personas que pretendían comprar lotes en este terreno que no lo hicieron. Estos cartelones se fijaron en todo el sector, en tiendas, panaderías y demás, e igualmente, las personas fueron advertidas de que no compraran lotes en este sitio, a través de volantes que circularon en el sitio. Finalmente, con el ánimo de demostrar las aseveraciones, pidió señalar fecha y hora para recibir el testimonio de quienes integraron el grupo de colaboradores que uniformados con camisetas rojas, se encargaron de embalar, alzar y realizar el traslado de los bienes y materiales que voluntariamente iban retirando los ocupantes. (F. 17 ib.).

g.    Martha Janneth Bolívar GuzmánAlcaldesa de la Localidad Rafael Uribe Uribe, en el trascurso de seis días, ha coordinado a las entidades que no solamente tenían a su cargo la diligencia del operativo en mención, sino también a aquellas cuyo acompañamiento se hacía necesario, para garantizar los derechos de las personas involucradas y su seguridad personal. La Policía Nacional, funcionarios de la Secretaría de Gobierno, específicamente, la subsecretaria de seguridad y convivencia, con acompañamiento del Instituto de Bienestar Familiar. La entidad ha estado en permanente alistamiento en el PMU con personal de la oficina local. Además la presencia de la Secretaría de Integración Social. Así mismo, estuvo permanentemente activada una máquina de bomberos con cinco unidades. Adicionalmente, la Secretaría de Salud y el Hospital de la Localidad Rafael Uribe Uribe, se ha hecho presente en el punto mediante la permanencia continua y no interrumpida de una ambulancia medicalizada. También hubo presencia de entidades de servicios públicos, de acueducto y alcantarillado, como el servicio de fluido eléctrico. También organismos de control entre los que se encuentra la Personería de Bogotá y la Defensoría Regional del Pueblo. Entre los conflictos de orden público en esa situación, se puso en riesgo la vida de los funcionarios que se encontraban adelantando la diligencia en el interior del predio, dada cuenta que el procedimiento se estaba realizando de manera voluntaria, por parte de la comunidad que se encontraba en el predio. Perdimos el control de la situación que se planteaba al interior, así que por disposición de seguridad le pedimos a todos los funcionarios, exceptuando a la policía nacional, evacuaran el sitio, dando instrucciones precisas a la policía de ordenar un cordón de seguridad, alrededor del lote en mención. Una vez establecido en este sitio, la veracidad de la información, procedimos a levantar el acta de suspensión de la diligencia a cargo, como es natural, de la inspectora de policía. Una vez acatamos la orden de la Corte Constitucional, procedí a tomar el mando de la situación en el marco de mis funciones. Se instala el PMU y se coordina con el recurso humano, una interlocución básica con la comunidad. No se le permitió el ingreso a ninguna persona y respecto a la comunidad que se encontraba en el sitio, por intermedio de los gestores de convivencia de gobierno acordamos la elaboración por parte de la comunidad, de una lista con la cual controlamos la salida y el ingreso de las personas que se encontraban en el predio. Se hizo un registro de la población que se encontraba en el sitio, con el objeto de establecer un estado de las cosas. La comunidad se negó a que pudiéramos realizar ese procedimiento, lo que nos impidió establecer en concreto, no solamente quienes permanecían al interior del predio, sino las condiciones de vulnerabilidad en las que se encontraron. Hacer un inventario físico de las construcciones que fueron demolidas, de las que quedaron en pie, teniendo en cuenta que esta actividad originalmente se iba a desarrollar a la finalización del operativo. Preocupa que esta circunstancia de suspensión genere un desarrollo urbanístico que no pueda controlar. Solicito a la Corte Constitucional pronunciarse lo más pronto posible sobre cómo manejar esta situación y los mecanismos de control que permitan cumplir con el régimen legal al que estamos sometidos, pero también no aumente, empeore, o genere una situación de orden público. Valga solicitar a la Corte Constitucional que para la administración local es fundamental establecer el estado de las cosas, teniendo en cuenta, que debemos responder por cualquier situación de vulnerabilidad, de seguridad de las personas. Esperamos que la Corte Constitucional nos oriente sobre el establecimiento de un statu quo, que nos permita levantar el dispositivo institucional y de policía que se encuentran en el punto. Es importante señalar que la Secretaría de Integración Social, al finalizar el registro del día de ayer, consolidó 109 registros en 18 Manzanas, de las cuales, toda la población son 24 adultos, 173 menores y 413 el total. Cabe mencionar que con este registro no se puede inferir que sean las personas que viven o habitan en este predio, toda vez que la libre movilidad está garantizada y que solo en pie hay 33 construcciones y 14 con condiciones de habitabilidad. (Fs. 17 a 21 ib.).

h.    Adriana Lucia Deaza CastilloInspectora 18 “E” Distrital de Policía. La querella data del 5 de febrero del 2010, fue fallada en diligencia de fecha 3 de mayo del mismo año, que igualmente se practicó otra diligencia de inspección ocular el día 30 de junio del 2010. No es cierto como sostienen los accionantes que el inmueble no haya sido previamente alinderado e identificado ya que ello se llevó a cabo previo recorrido del inmueble en diligencia de fecha 3 de mayo del 2010. Se hizo en esa diligencia una descripción clara y precisa de las construcciones que para esa época se encontraban identificándose un total de 14 construcciones. Durante esta diligencia se dio aplicación al parágrafo 4° del artículo 337 del CPC. Contrario a lo que sostienen los accionantes en los procesos de policía no se controvierte el derecho de dominio, ni se tienen en cuenta las pruebas que se aporten para sustentarlo esto por expresa disposición del artículo 126 del Código Nacional de Policía. Los actos de posesión del querellante están plenamente sustentados en los anexos de la querella, por otra parte, respecto de las falsedades a que se refieren los accionantes estas no han sido declaradas judicialmente por la autoridad competente. En lo relativo a la notificación no es cierto, que no estuvieran enterados de la práctica de la diligencia, ellos fueron notificados, mediante la fijación de aviso. Es más, conocían tanto de la fecha de la diligencia que el día 11 de enero del año que transcurre, por medio de una supuesta Junta de Acción Comunal solicitaron la suspensión de la diligencia programada para el día 18 de enero del año que transcurre.  No es cierto que no se haya escuchado a los querellados y de ello da cuenta la diligencia fechada 30 de julio del 2010, dentro de la cual 2 de los querellados y un tercero fueron escuchados en oposición y nulidad respectivamente, de tal suerte que rechazado el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó la oposición no fue repuesto, por tanto, quedó en firme en aquella fecha. En cuanto a la nulidad, la cual fue sustentada por un  abogado, ella fue objeto de recurso de apelación, resuelto por el superior jerárquico. No observaba pues la acción una causal que impidiera llevar a cabo la diligencia, por lo que se programó debidamente y a ella se convocó a todas y cada una de las entidades que a nivel distrital pudieran tener injerencia en la práctica de la diligencia, precisamente para garantizar los derechos de las personas que se encontraban dentro del inmueble. Obviamente al inicio de la diligencia se observó cierta resistencia pero la policía en un acto oportuno y sin violar ningún derecho la controló permitiendo que esa inspección iniciara la diligencia. Me parece importante dejar claro que una vez se empezó a desocupar la primera casa, algunas familias, la mayoría de ellas, de manera voluntaria se preocuparon por empacar sus bienes muebles, las que pudieron desmantelaron sus casas para llevarse elementos como la ornamentación, en camiones previstos por el apoderado de la parte querellante, quien juiciosamente fue llevando un  registro pormenorizado de los núcleos familiares que salían y dejo clara constancia del sitio donde eran llevadas las cosas de cada quien, esto para desmentir la versión en el sentido de que los bienes fueron dejados en la vía pública, en ninguno de los casos esto ocurrió. Tuvo mucho cuidado esta Inspección en revisar los inmuebles que habían sido desmantelados y desocupados para que estando libres de personas, animales y cosas, por cuenta y por obra del querellante fueran demolidos. No es cierto, como dicen los accionantes que contaran con acometidas y servicios públicos y de ello darán cuenta los informes que las empresas encargadas de su prestación hagan llegar a la Corte Constitucional. La diligencia fue suspendida abruptamente, de manera telefónica ya que en ninguna forma se notificó de esa medida de manera personal, sin embargo, como quiera que fueron los medios de comunicación los encargados de informar a la comunidad sobre la medida, eso creó entre ellos un estado de, porque no decirlo, “triunfalismo” y, enaltecidos, manifestaban que para ellos todo estaba ganado y que debíamos retirarnos inmediatamente del lugar, desaprovechando un operativo planeado y montado a la madrugada del día 18 de enero, desaprovechando la presencia de todas las entidades y creando una situación de absoluta inseguridad, desestabilidad, para los funcionarios que nos encontrábamos dentro del inmueble dando cumplimiento a una diligencia que para las 6 pm, se encontraba agotada en un 93% aproximadamente. Es la primera vez, a lo largo de estos 18 años en el Distrito que se da una orden telefónicamente sin importar que con ella se puso en riesgo la vida de los funcionarios que en ese momento estábamos practicando la diligencia, ya que el derecho a la vida  y los demás derechos fundamentales de los ocupantes del inmueble, habían sido garantizados por este despacho y por las demás entidades que estaban en el operativo. No hubo ninguna violación al debido proceso, se garantizaron los derechos fundamentales, la diligencia se encuentra adelantada en un 93%, que en tratándose de un bien privado, a todas aquellas personas que se sientan atropelladas y amenazadas en alguno de sus derechos patrimoniales les queda la vías de la justica ordinaria para hacerlos valer y que la intempestiva orden telefónica de suspender la diligencia puso en riesgo el derecho a la vida de todos los funcionarios que participábamos de la diligencia. La Corte debe dar una directriz para actuar a partir de este momento, ya que en el terreno han podido evidenciar la situación que se presenta y por tanto el grave problema de orden público que se ha generado y puede llegar a generarse. Hace caer en cuenta a la Corte que estos mismos hechos han sido objeto de estudio a través de 47 acciones de tutela de las cuales 43 se encuentran en firme, algunas agotando el trámite de segunda instancia y las 4 restantes en sede de revisión. (Fs. 21 a 23 ib.).

Durante la inspección se tomó y elaboró un registro fotográfico y de video, que reposa en carpeta digital adjuntada al acta correspondiente.

Adicionalmente, diferentes personas y entidades allegaron documentación, como fotografías, discos compactos, comunicaciones de la Junta de Acción Comunal Bosques de los Molinos Sur y derechos de petición ante diferentes entidades (Fs. 26 a 75 ib.).

G. Intervenciones de las entidades requeridas por la Corte Constitucional 

1.            Alcaldía Mayor de Bogotá D. C.

En enero 25 de 2012, respondiendo a esta corporación, el Subdirector Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico (e) de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá (fs. 1 a 148 cd. 2 Corte), aseveró:

“… la Inspección 18 E Distrital de Policía al decretar el lanzamiento por ocupación de hecho se encontraba en pleno ejercicio de sus facultades jurisdiccionales y atribuciones legales. La normatividad atendida por la Inspección de conocimiento se circunscribió a las disposiciones vigentes a la fecha de los hechos y amparada en diferentes providencias emitidas en trámites de acciones de tutela.

En consecuencia, luego de surtido el trámite legal, la autoridad de policía no tenía opción diferente a la de actuar de la manera en que efectivamente lo hizo.

… es forzoso concluir que en este caso no existió injerencia alguna por parte del Alcalde Mayor de Bogotá o del Secretario de Gobierno en el trámite de este proceso policivo, por cuanto todas las decisiones allí expedidas corresponden a un trámite de carácter jurisdiccional, dónde no es posible intervención alguna de tipo administrativo, más allá de proveer el apoyo logístico necesario para efectuar el lanzamiento decretado.

… en el supuesto de encontrarse cualquier anomalía después de la revisión que realizara la Corte Constitucional, la responsabilidad debería individualizarse en el inspector de policía, quien con autonomía resolvió el caso, pues éste pese a su vinculación al Distrito Capital, no estaba actuando en ejercicio de alguna competencia administrativa, que pudiere comprometer la responsabilidad de este ente territorial, porque dicho funcionario no estaría actuando como agente suyo.” (F. 8 ib., no está en negrilla en el texto original).

Con todo, señaló que la Inspección 18 “E”, al admitir la querella instaurada por el apoderado de la Sociedad Ladrillera Los Molinos del Sur Ltda. y decretar el lanzamiento de los ocupantes, después de identificar plenamente el predio objeto del conflicto, no incurrió en falencia alguna que conllevara la ilegalidad de la actuación por no aplicar las disposiciones del Código Nacional de Policía en lugar de las establecidas en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y su Decreto Reglamentario 992 de 1930, ya que en ese momento aún no se conocía el pronunciamiento de la Corte Constitucional C-241 de 2010 (f. 20 ib.).

Adujo que con ocasión del trámite de querella existe la radicación de un total de 47 acciones de tutela, las cuales corresponden a un modelo común solicitando el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la vivienda digna y al derecho de defensa y fueron decididas de manera negativa para cada uno de los accionantes, considerando que se está frente al fenómeno de cosa juzgada, lo cual implica la imposibilidad de un nuevo pronunciamiento judicial sobre asuntos que han sido sometidos a un mismo análisis (f. 23 ib.).

En cuanto a la protección de la vivienda digna invocada por los accionantes, acotó que ninguno de ellos logró demostrar mejor derecho que quien ostenta la titularidad del dominio, por lo cual, en justo balance constitucional y legal, debe prevaler el derecho de dominio, ya que lo que se evidenció fue la ocupación ilegal de un predio de dominio privado (f. 33 ib.).

Adicionalmente, manifestó que el Distrito Capital se fijó el propósito de contribuir en la disminución del efecto provocado por la acción legal de la autoridad de policía frente a los ocupantes del predio en cuestión, mediante la apropiación de los recursos necesarios para el pago de al menos un mes de arrendamiento de los hogares objeto de la diligencia de desalojo llevada a cabo el 18 de enero de 2012 (f. 36 ib.).
Finalmente, anexó como elementos de comprobación los siguientes:

a)    Volantes de información “Pz Los Molinos”, informando a la ciudadanía que no compre, ni construya en ese sitio de la ciudad (fs. 62 a 64 ib.).

b)   Informe preliminar de actividades adelantadas por el Hospital Rafael Uribe Uribe en atención al Puesto de Mando Unificado instalado por la diligencia de desalojo, donde detalla la valoración médica de algunos miembros de la comunidad y reporta, entre otros aspectos, alteraciones de orden público, con pacientes heridos en la cara, la cabeza, luxación y accidente “rábico” (mordedura de perro). Finalmente emitió un registro y censo de las personas que habitan el área, con un resultado de 18 manzanas censadas, 109 registros, 240 adultos, 173 menores, para un total de 413 personas (fs. 65 a 74 ib.).

c)     Informe del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en relación con el acompañamiento efectuado en el operativo de desalojo, “realizando acercamiento y orientación a las familias, sensibilización, motivación”, e indicando que “de presentarse algún caso de emergencia relacionada con niños, niñas y adolescentes”deberían ponerlos “a disposición del centro de emergencia San Gabriel” (fs. 75 a 76 ib.).

d)   Listado de “Salidas desalojo Hacienda Los Molinos 19 de enero de 2012”, señalando el destino de las personas desalojadas (fs. 77 a 78 ib.).

e)     Informe de visita de monitoreo (agosto 24, septiembre 15, noviembre 10 y 23, diciembre 9 de 2011), elaborado por la Secretaría de Hábitat (fs. 79 a 137 ib.).

f)     Informe de actuaciones desarrolladas en el sector Molinos de la Localidad Rafael Uribe Uribe (fs. 138 a 148 ib.).

g)    Informe de Codensa S.A.-ESP de enero 21 de 2012, relacionado con las actuaciones realizadas en el procedimiento de desalojo, detallando que se efectuó, la desenergizada del sector con el fin de evitar algún tipo de riesgo eléctrico ya que la maquinaria de la Alcaldía hizo contacto con el cableado y se produjo una chispa que alarmó a los residentes… la comunidad exigió la totalidad de los elementos, ya que afirmaron que todos habían sido comprados por ellos… ninguno tenía nuestra marca… la única acometida con medidor, también se retira y firma el acta respectiva el Vicepresidente de la Junta de Acción Comunal… tal cuenta estaba suspendida y con deuda (no está en negrilla en el texto original, fs. 167 a 172 ib.)

h)   Escrito relacionado con “antecedentes” y “acciones administrativas y policivas”, donde se detalla que (fs. 174 a 333 ib.) “la adquisición para el Distrito Capital de esas 25.4 Has. que integran el ‘Parque Zonal Pz 17 Hacienda Los Molinos’, que es de escala PARQUE METROPOLITANO y que beneficia a la ciudad en general pero muy especialmente a la Localidad Rafael Uribe Uribe, tal y como lo tiene concebido la Secretaría Distrital de Planeación, realmente no afecta las finanzas del Distrito Capital de Bogotá quien podría disponer y gozar de dicho parque a cero costo. En efecto la adquisición de esos terrenos por vía de la mecánica de ‘sustitución’ y/o de ‘compensación’ no le cuesta un  peso a las arcas distritales dado que los particulares interesados en ‘sustituir’ y/o en ‘compensar’, son quienes pagarían a los propietarios de los terrenos convertidos ahora en parque zonal para lograr así que merced a ese pago el parque quede definitivamente de propiedad del Distrito. Inclusive esos particulares ya han consignado casi 6 mil millones de pesos que están hoy en poder del Fondo para el Pago Compensatorio de Cesiones Públicas para Parques y Equipamientos del IDRD” (f. 174 ib.).

i)      Respuesta emitida por la Secretaría Distrital de Integración Social, con relación de solicitudes recibidas por diferentes entidades, determinando asistir a reuniones para tratar el tema de la población (fs. 334 a 335 ib.).

j)      Informe de la Caja de Vivienda Popular, donde se indica que (fs. 336 a 342 ib.), “consultada la base de datos de los programas misionales de Urbanización y Titulación y Reasentamiento Humano no se encuentra registro alguno de trámite relacionado con titulación u otros trámites administrativos respecto del terreno ubicado en la carrera 5 J No 48T-14 Sur de Bogotá”, sin embargo “del cruce realizado por la Dirección de Urbanizaciones y Titulación del listado de los ocupantes de la hacienda los molinos se tiene que: CABALLERO CAICEDO JOSÉ HENRY, FERNÁNDEZ PIAMBA ROBERTO y GARCÍA FUENTES ANA MARIELA, fueron beneficiarios de cesión a título gratuito del predio denominado La Chiguaza, titulación que inició en el año 2009 en convenio con el hoy Ministerio de Vivienda” (f. 336 v. ib.).

k)   Respuesta emitida por la Secretaría Distrital de Hábitat, relacionada con legalización, titulación y otros trámites (fs. 359 a 379 ib.).

l)      Certificado de existencia y representación legal de Ladrillera Los Molinos, de la Cámara de Comercio de Bogotá (fs. 380 a 382 ib.).

m)  Denuncia penal de agosto 12 de 2010, por la Secretaría de Hábitat, sobre la posible comisión del delito de urbanización ilegal por parte de Félix Bermúdez Roldan (fs. 400 a 407 ib.).

2.            Fiscalía General de la Nación

Mediante oficio de enero 24 de 2012, el Director Nacional de Fiscalías informó que actualmente cursan 9 noticias criminales por la comisión de presuntas conductas punibles relacionadas con los hechos que dieron lugar a las demandas de tutela acá acumuladas (fs. 31 a 38, cd. 3 Corte).

De igual forma, expuso que al momento de rendir el informe se hallaron 7 denuncias penales relacionadas con los mismos hechos, a las cuáles en ese momento se les estaba asignando número de radicación. Anotó además que luego de revisar el sistema misional SPOA, fueron halladas denuncias contra personas aludidas en los medios de comunicación social como presuntos miembros de una organización delictiva que viene siendo denominada “los tierreros”, con atinencia en los hechos objeto de este estudio (f. 32 ib.)

En escrito de enero 31 siguiente, el Fiscal 214 Delegado ante los Juzgados Penales del Circuito de Bogotá comunicó también que, en atención al supuesto desacato por parte de la Inspección 18 “E” de Policía en lo concerniente a la medida provisional de suspensión de la diligencia de desalojo en la Hacienda Los Molinos, “decretada por el Juzgado 30 Civil Municipal dentro de acción de tutela radicada con el N°2012-0049”, se inició investigación penal por la presunta comisión de los delitos de prevaricato por acción, fraude a resolución judicial y otros (f. 80 cd. 4 Corte).

Finalmente, se precisó que la Inspección 18 “E” de Policía probablemente habría desconocido, además, la providencia proferida por el Juzgado 36 Civil Municipal en el curso de otra acción de tutela, sobre los mismos hechos.

Posteriormente, en comunicación de febrero 13 de 2012, el Director Seccional de Fiscalías de Bogotá indicó que conforme a las facultades conferidas por el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, se llevó a cabo el segundo comité técnico jurídico de seguimiento a las investigaciones asociadas con la presunta comisión de hechos punibles en la urbanización ilegal de Los Molinos (fs. 210 a 213 cd. 5 Corte).

Al respecto señaló que en cumplimiento de lo acordado en el primer comité, se ejecutaron las órdenes de policía judicial proferidas por la Fiscalía 64 Seccional, en el curso de la investigación que se adelanta por el presunto delito de urbanización ilegal, radicada con el CUI 110016000049201009763, donde figura como indiciado el señor Félix Bermúdez Roldán (f. 210 ib.).

Por otra parte, manifestó que analizada la información acopiada por parte del grupo especial de policía judicial, se concluyó que el número de investigaciones relacionadas con los hechos objeto de estudio tiende a aumentar. Por lo anterior, indicó que es necesario elaborar “una estrategia de judicialización que permita canalizar las mismas, en procura de una eficaz y efectiva justicia” (f. 210 ib.).

Acerca de las medidas implementadas, señaló que oficiará a la Secretaria Distrital de Hábitat, con el fin de coordinar una reunión que permita compendiar información sobre las investigaciones de carácter administrativo que se adelantan con ocasión de la presunta urbanización ilegal en la hacienda “Los Molinos” (f. 211 ib.).

Concluyó manifestando, que en la actualidad se adelantan 14 investigaciones en la Fiscalía 214 Seccional, por los presuntos delitos de prevaricato por acción y fraude a resolución judicial, entre otros, contra la Inspectora 18 “E” de Policía en calidad de indiciada. Añadió que el 28 de enero del presente año, fueron impartidas órdenes a la policía judicial, con el objeto de realizar inspección en los Juzgados 30 Civil Municipal y 36 Civil del Circuito, despachos que tramitaron las acciones de tutela relacionadas con el presente asunto y escuchar a las víctimas en entrevista (f. 211 ib.).

3.            Intervención de Ladrillera Los Molinos del Sur Ltda.

En memorial presentado en enero 24 de 2012, el apoderado de la sociedad Ladrillera Los Molinos del Sur Ltda., en liquidación, solicitó a esta corporación practicar algunas pruebas, incluyendo la recepción de testimonios y efectuó un resumen de las demandas de tutela presentadas por algunos de los afectados con la orden de desalojo (fs. 39 a 41 cd. 3 Corte).

Mediante escrito de febrero 9 de 2012 indicó que con posterioridad a la suspensión de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, “algunas personas –desobedeciendo lo establecido y desafiando a las autoridades- han venido levantando dentro del predio varios nuevos cambuches… tal y como hace dos años empezó la invasión” (f. 197 cd. 5 Corte).

Por ello pidió la adopción de medidas policivas o administrativas, encaminadas a evitar las nuevas invasiones que se vienen presentando, sobre las cuales anexó 5 fotografías (fs. 197 a 202 ib.).

En cuanto a los hechos que originaron la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho, manifestó que “si los servidores públicos que desde comienzos del 2010 conocieron la situación que por entonces se venía formando en el predio sub judice y que de inmediato les fue puesta de presente por mi mandante a través de las varias peticiones y rogativas que elevamos… no se habría generado la gravísima situación que su H. Corporación tuvo la oportunidad de comprobar como existente, ni se habría lesionado el derecho de propiedad de la querellante… ni habrían resultado perjudicadas tantas personas de escasos recursos que temerariamente entregaron a los invasores delincuentes sus pocos ahorros para acceder al inmueble de marras y levantar en él unas muy precarias construcciones” (no está en negrilla en el texto original, f. 226 ib.).

Posteriormente, en comunicación del 24 de febrero siguiente, refirió que en relación con el asunto bajo estudio, se produjeron 90 fallos en sede de tutela, en los cuales fueron desestimadas las pretensiones relativas a la vulneración de los derechos al debido proceso y a la vivienda digna (f. 28 a 307 ib.).

Advirtió que conforme a la consulta realizada en la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá, se encontró que el inmueble con número de matrícula inmobiliaria 50S-1186659, ubicado en la Calle 48 M sur N° 5 B - 53 de Bogotá, es propiedad del señor Freidicio Rodríguez Melo. Así mismo, señaló que el señor Jorge Hernando Murcia es propietario del inmueble ubicado en la Transversal 32 N° 79-79 sur de Bogotá, con número de matrícula inmobiliaria N° 50S-40314864 (f. 228 ib.).

En esa línea, aseveró que la condición de vulnerabilidad de los actores no se encontraba acreditada, para lo cual anexó dos certificados de libertad y tradición correspondientes a los inmuebles referidos supra (fs. 228 a 230 cd. ib.).

Finalmente, mediante escrito de marzo 17 de 2012 se opuso a la prosperidad de las tutelas, manifestando que, i)conforme al Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, el uso del suelo de dicho terreno no permite la construcción de viviendas, ii) el trámite de la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho cumplió los correspondientes presupuestos legales, y iii) la diligencia de desalojo iniciada el 18 de enero de 2012, se llevó a cabo con plena observancia de las derechos y garantías de los afectados (fs. 136 a 147 cd. 7 Corte).

4.            Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, EAAB, ESP

En comunicación de enero 24 de 2012, el jefe de la oficina asesora de la dirección de representación judicial de la EAAB, se opuso a la prosperidad de la acción de tutela (fs. 43 a 101 cd. 3 Corte), manifestando que no existe vulneración a ningún derecho fundamental por parte de esa empresa, que no está facultada para prestar el servicio de acueducto a las viviendas que se encuentran ubicadas en el parque zonal Hacienda Los Molinos.

De igual manera, allegó un oficio de la Dirección Comercial Zonal 4 de la EAAB, donde se indica que se verificó el sistema de usuarios del sector Hacienda Los Molinos y se determinó que el predio de la carrera 5J # 48T-14 sur, se halla en un sector donde la empresa no presta servicios (f. 44 ib.).

Citó el Decreto 302 de 2000 (art. 7°), relativo a los requisitos para la conexión de los servicios de acueducto y alcantarillado y señaló que el predio no cumplía con lo establecido en dicha norma.

Indicó que una vez revisado el archivo documental de la empresa, se estableció que los aquí accionantes no presentaron requerimiento para la instalación del servicio de acueducto ante la EAAB y que las solicitudes de conexión que recibió corresponden a las presentadas por los señores Jairo Barón Molino, Guillermo Castro, Moisés Bernal Collazo y Leonor Alfaro Cabrera, que fueron negadas porque, de acuerdo al POT, los predios allí ubicados se hallan afectados por la declaratoria de área destinada al Parque Zonal Hacienda Los Molinos. Así, agregó que mediante oficio de enero 23 de 2012 expuso a la Personería de Bogotá la imposibilidad de acoger la pretensión manifestada ante ese ente sobre la conexión del servicio (fs. 45, 72, 76 y 78 ib.).

Finalizó manifestando, que con fundamento en la documentación remitida por la Alcaldía Mayor de Bogotá sobre el diseño preliminar del Parque Zonal Hacienda Los Molinos y la solicitud de acompañamiento para la diligencia de desalojo, a cargo de la Inspección 18 “E” Distrital de Policía, no existían condiciones legales para que la EAAB hubiera realizado conexiones de acueducto y alcantarillado en los predios de dicha zona (f. 53 ib.).

5.            Empresa de Energía Eléctrica, Codensa

Mediante oficio de enero 25 de 2012, el representante para asuntos judiciales de Codensa anotó que al revisar el archivo documental de la empresa, se constató la existencia de dos requerimientos de conexión del servicio para la instalación de dos cuentas, una en cada entrada del predio (fs. 102 a 108 cd. 3 Corte).

Indicó que de acuerdo con el artículo 134 de la Ley 142 de 1994, toda persona que habite o utilice en forma permanente un inmueble, tiene derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios, cuyo goce no comporta, por ende, la condición de titular del derecho de dominio, ni poseedor, en cabeza del usuario sobre el predio que ocupa (f. 102 ib.).

Expresó que como no instaló redes en ese terreno, aquellas que se encontraban dentro del predio fueron conectadas irregularmente, esto es, sin su aprobación (f. 102 ib.).

Sobre las peticiones de instalación del servicio, señaló que en julio 28 de 2008 el señor Iván Olimpo Garzón presentó solicitud de conexión, para “la vivienda ubicada en la Kr 5 F N°49C sur – 25 C1”, en virtud de lo cual el servicio de luz fue instalado el 3 de febrero de 2009. Sin embargo, como desde julio 21 de 2009 no se registraba consumo de energía, no hubo reconexión, por orden de suspensión por falta de pago y debido a que la instalación estaba deteriorada.

Por último, expuso que en julio 6 de 2009, el servicio fue instalado en la vivienda ubicada en la “Carrera 51 N° 48 Q Sur -03 Dp. 1”, en respuesta a solicitud efectuada por el señor Carlos Samuel Puentes. Empero desde mayo 19 de 2011 no se registra consumo y en la actualidad se encuentra suspendido por deuda pendiente (fs.103 a 104 ib.).

6.            Gustavo Eduardo Vergara Wiesner, titular de la Notaría 53 del Círculo de Bogotá

El 27 de enero de 2012, en cumplimiento del auto proferido por esta corporación, el mencionado Notario informó sobre la actuación surtida en la Notaría 53 del Círculo de Bogotá (fs. 13 a 79 cd. 4 Corte), respecto de las diligencias de autenticación de firma y reconocimiento de documento privado, realizadas con promesas de cesión de derechos de posesión de lotes que forman parte del predio “Los Molinos”, localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá.

Manifestó que en dicha Notaría se efectuaron autenticaciones de “documentos privados suscritos entre particulares, los cuales contienen aparentemente una promesa de “contrato civil de cesión de derechos de posesión”. Acotó que la eventual responsabilidad por el contenido de esos documentos, solo puede radicarse en cabeza de quienes comparecieron a la diligencia de reconocimiento de documento privado, pues de conformidad con el estatuto de notariado y registro, el notario es responsable de la regularidad formal del acto, pero no de la veracidad de su contenido, ni de su capacidad jurídica (f. 14 ib.).

En ese sentido, añadió que la competencia del notario está limitada a dar testimonio del día, hora y fecha de la firma consignada en el documento, la verificación del documento de identidad original del usuario y que el contenido del contrato no contraría la ley ni las buenas costumbres (f. 14 ib.).

Señaló además que esa Notaría, tan pronto tuvo conocimiento de la situación, procedió a verificar si se habían realizado escrituras públicas de posesión o de tradición del derecho real de dominio, constatando “que no se han elaborado, autorizado instrumentos públicos de esa naturaleza legal” (f. 14 ib.).

De igual forma, indicó que notificó a la Superintendencia de Notariado y Registro sobre esa situación y que en enero 23 de 2012 formuló denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación.

Finalmente, allegó comentarios de prensa y comunicados sobre los así llamados “tierreros” y copias de la denuncia penal, declaración extra proceso, guía del proceso de autenticaciones y documentos privados autenticados, entre otros textos relacionados con el objeto de las acciones acumuladas (fs. 17 a 79 ib.).

7.            Corporación Investigativa del Medio Ambiente, CIMA

Mediante escrito presentado el 31 de enero de 2012, su representante legal refirió que CIMA no ha ejecutado, ni proyecta desarrollar programas o planes de recuperación ambiental, en los predios ubicados en la “carrera 5 J N° 48 T-14 sur y/o en la carrera 5 N°48 Q-03” (fs. 81 a 82 cd. 4 Corte).

Explicó que conforme al Convenio de Asociación 014 de junio de 2011, celebrado entre el Fondo de Desarrollo Local Rafael Uribe Uribe y CIMA, se realizaron actividades relacionadas con un proceso ciudadano de educación ambiental, en las que participó la comunidad del sector aledaño a la ronda de la quebrada Chiguaza (f. 81 ib.).

En ese orden, manifestó que con el fin de reducir el impacto ambiental causado por la disposición de residuos sólidos y el vertimiento de aguas residuales en su cauce, la comunidad inició un programa de educación ambiental para la conservación del cuerpo hídrico (f. 82 ib.).

Finalizó señalando que en procura del respectivo diagnóstico ambiental local, se constató, por parte de la EAAB y ante los acueductos artesanales de las invasiones ubicadas en la parte alta y media de la quebrada, su estado actual a causa del impacto producido por el vertimiento de aguas residuales (f. 82 ib.).

8.            Joaquín Espitia Espitia

Mediante escrito de enero 31 de 2012 (f. 86 cd. 4 Corte), se refirió a que debido “a la figura de suma de posesiones, ostenta la calidad de poseedor del inmueble ubicado en el terreno objeto de desalojo”, por lo cual pide ser tenido en cuenta en el presente trámite, ya que en la actualidad es el poseedor del predio que ocupaba “el señor Rodrigo Arcila Guevara en el barrio Hacienda Los Molinosquien en junio 11 de 2009, presentó ante la Secretaría General de inspecciones de la localidad 18, querella policiva por perturbación a la posesión contra de la señora Miriam Daza y otros” (fs. 85 a 86 cd. ib.).

Termina su intervención precisando que adelanta proceso especial de declaración de pertenencia, que cursa en el Juzgado Sexto Civil del Circuito, radicado N° 2011-0056.

9.            Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría Distrital de Planeación

Mediante comunicación de febrero 1° de 2012, el Director de Defensa Judicial de dicha dependencia allegó el informe rendido por la directora del taller de espacio público, sobre la ubicación e identificación del terreno, así como su naturaleza, uso y proyectos adelantados (fs. 116 a 184 cd. 4 Corte).

Al respecto, indicó que consultado el sistema de información geográfica del Plan de Ordenamiento Territorial, POT, se encontró que el predio identificado con la nomenclatura “carrera 5JN°48 T-14 sur”, forma parte del parque zonal denominado “PZ-17 Hacienda Los Molinos” de la Localidad Rafael Uribe Uribe. Sin embargo, indicó que el terreno identificado con la nomenclatura “Carrera 5 I N°58 Q-03 de Bogotá”, no está registrado en la respectiva base geográfica (f. 113 ib.).

En cuanto al proyecto del parque zonal, manifestó que hace parte de la política sobre recuperación y manejo del espacio público del Plan de Ordenamiento Territorial, para el cual se han adelantado las etapas de concertación previstas en la ley, con participación, en su momento, de entidades como el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, IDRD, la Secretaría Distrital de Ambiente, la Unidad Administrativa Especial de Catastro y la Secretaría Distrital de Planeación, al igual que algunos de los propietarios incluidos dentro del referido parque zonal.

Puntualizó que ese es uno de los parques reseñados en el POT (Decreto 190 de 2004, arts. 244, 242 y 243) como componente del sistema de espacio público de la ciudad, diseñado como área verde que contribuye al equilibrio ambiental, destinado a la recreación y ocio de los habitantes de la ciudad. Señaló además que el terreno consultado es un componente de la estructura ecológica principal y constituye suelo de protección (f. 114 ib.).

Agregó que el predio objeto de la acción de tutela: i) presenta antecedentes de explotación minera, que de conformidad con el artículo 354 del POT, siendo áreas donde se encuentran minas de materia prima, como arcilla, arenas, recebos y agregados pétreos, en general; ii) se encuentra parcialmente localizado dentro del área de suspensión de actividad minera y de recuperación morfológica, paisajista, ambiental y urbanística, Zona XI Localidad Rafael Uribe Uribe; iii) está afectado parcialmente por la ronda y la zona de manejo y protección ambiental de la Quebrada Chiguaza, con presencia de zonas en amenaza media y alta, por remoción de masa e inundación; iv) según información de la base geográfica de la entidad constituye área de reserva vial, correspondiente a la avenida Darío Echandía (f. 117 ib.).

Por lo anterior, señaló la imposibilidad de la construcción de inmuebles destinados a vivienda dentro de predios localizados en el ámbito geográfico del referido parque, en cuanto tal uso no corresponde a los fines contemplados en el Plan de Ordenamiento Territorial para terrenos de las características expuestas (f. 118 ib.).

Finalmente, en cuanto a las medidas implementadas para la adecuación del proyecto, precisó que la administración distrital ha previsto el avalúo de los predios ubicados en la zona geográfica del parque, para una posible adquisición de estos, hacia lo cual solicitó al IDRD “la orientación de recursos del Fondo Cuenta para el Pago Compensatorio de Cesiones Públicas para parques y equipamentos”, de conformidad con las normas que regulan el espacio público en los planes de ordenamiento territorial (fs. 119 ib.).

10.       Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría Distrital de Ambiente

Mediante oficio de febrero 2 de 2012, el Director Legal Ambiental encargado remitió el informe suscrito por el Subdirector de Ecosistemas y Ruralidad (fs. 185 a 189 cd. 4 Corte), en el cual se señaló que en la consulta al sistema de información geográfica de la entidad se encontró que el terreno objeto de la acción de tutela está parcialmente incluido dentro del “Parque Zonal Quebrada Los Molinos y del mismo modo dentro de la zona de manejo y preservación ambiental de la Quebrada Chiguaza, áreas protegidas que hacen parte de la estructura ecológica principal del Distrito” (fs.187 ib.).

Detalló brevemente la normatividad que regula las restricciones ambientales sobre las rondas hidráulicas, zonas de manejo y preservación, previstas en el POT de Bogotá, Decreto 190 de 2004 (f. 187 ib.).
11.       Curaduría Urbana 3 de Bogotá

En febrero 2 de 2012, la curadora urbana 3 de Bogotá informó que revisada la base de datos de la entidad, no se encontró registro de trámite radicado ante ese despacho, que involucrara los predios ubicados “en la Carrera 5JN°48 T-14 sur y/o Carrera 5 I N°58 Q-03”, en los períodos comprendidos entre febrero 7 de 2007 (fecha en que la funcionaria tomó posesión del cargo) y enero 30 de 2012 (f. 199 cd. 4 Corte).

12.       Alcaldía Mayor del Distrito Capital

El Subdirector Distrital de Defensa Jurídica y Prevención del Daño Antijurídico, mediante escrito presentando en febrero 3 de 2012, remitió copia de la Resolución Nº 005 de febrero 1° de los corrientes, proferida por el despacho del Alcalde Mayor de Bogotá (fs. 206 a 222 cd. 4 Corte), donde se prevé la adopción de medidas transitorias, en cumplimiento de las providencias de la Corte Constitucional de enero 19, 26 y 31 de 2012, tendientes a garantizar el derecho a la vivienda digna de las personas que fueron desalojadas del predio ubicado en la carrera 5 J Nº 48 T-14 sur de la Localidad Rafael Uribe Uribe.

En ese sentido, manifestó que ordenó a la Secretaría Distrital de Gobierno y a la Alcaldía de la Localidad Rafael Uribe Uribe, la coordinación de las acciones destinadas a dar cumplimiento a lo que se decida de forma transitoria y definitiva, en el curso de la presente acción de tutela (f. 215 ib.).

En consecuencia, ordenó i) la identificación de las viviendas afectadas, los residentes que hayan sido desalojados, las personas que aún permanecen en el predio y que se encuentren en debilidad manifiesta; y ii) la definición de “los protocolos contentivos de los valores, las condiciones y los requisitos para el otorgamiento, vigilancia y seguimiento de las soluciones que el Distrito Capital implementará en relación con la posible conculcación de derechos invocadas en las solicitudes de amparo” (f. 215 ib.).

13.       Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR

En oficio de febrero 3 de 2012, la Subdirectora Jurídica de la CAR señaló que el terreno objeto de consulta, se encuentra ubicado por fuera de la jurisdicción de la CAR, al estar situado en su totalidad en el perímetro urbano de Bogotá, por lo cual la entidad no ejecuta programas de recuperación ambiental en la ronda de la quebrada Chiguaza (fs. 223 cd. 4 Corte), en donde la autoridad ambiental corresponde al Distrito Capital (artículo 66 de la Ley 99 de 1993). 

14.       Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría de Integración Social

En febrero 3 de 2012, dicha Secretaría informó que para la implementación de medidas encaminadas a atender la situación de la población que habitaba y que todavía permanece en el terreno consultado, la entidad ha participado en las reuniones de los diferentes entes distritales responsables de la diligencia judicial realizada en “el sector conocido como la ladrillera” (fs. 225 a 228 cd. 4 Corte).

De igual forma, indicó que en enero 22 del año en curso, se realizó el registro de identificación de las personas ubicadas en la Hacienda Los Molinos, información que fue contrastada con los datos del sistema de registro de beneficiarios –SIRBE- por parte de la Secretaría Distrital de Integración Social (f. 225 v. ib.).

Manifestó además que en el proceso de verificación se encontró “participación de residentes de la Hacienda Los Molinos como beneficiarios de servicios que ofrece la SDIS pero ubicados en diferentes localidades como Bosa, Ciudad Bolívar y Tunjuelito”. Añadió que estos hallazgos fueron remitidos a la Subdirectora Local de Integración Social, a la Subsecretaría Distrital de Seguridad y Convivencia, a la Alcaldesa Local de Rafael Uribe Uribe y a la Personería Local.

Aclaró que en la consulta realizada por la entidad en el período comprendido entre el 9 de noviembre de 2011 hasta la fecha, sobre el registro de la población afectada, no se constató la inclusión de los aquí accionantes (f. 227 ib.).

Finalmente, allegó una relación de solicitudes efectuadas por diferentes entes distritales, requiriendo la participación de esa Secretaría en las reuniones previstas sobre el tema de la población objeto de desalojo (fs. 227 a 228 ib.).

15.       Universidad Sergio Arboleda

En escrito de febrero 6 de 2012 (fs. 229 a 230 cd. 4 Corte), se aseveró que esa Universidad “es copropietaria de una parte del lote Hacienda Los Molinos, en una extensión de 19.600 metros cuadrados”, invadida “por los mismos ‘tierreros’ Iván Olimpo Garzón Beltrán y Luis Álvaro Hernández Parrado” (f. 229 ib.), habiendo presentado la institución educativa querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho ante la Inspección 18 “A” Distrital de Policía bajo el radicado Nº 2008-6882, contra dichos señores. Además, mediante denuncia penal comunicó a la Fiscalía General de la Nación las irregularidades que se suscitaban en ese terreno (fs. 230 cd. ib.).

16.       Junta de Acción Comunal del Barrio Bosques de los Molinos, Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá

En comunicación de febrero 6 de 2012, la delegada de la asociación obrando en representación de la mencionada Junta de Acción Comunal, manifestó que la población afectada por la orden de desalojo emitida por la Inspección 18 “E” Distrital de Policía, está compuesta en gran parte por sujetos de especial protección constitucional (fs. 2 a 105 cd. 5 Corte).

Expuso que antes de la diligencia de desalojo iniciada en enero 18 de 2012, la referida Junta, que cuenta con personería jurídica N° 497 de diciembre 12 de 2011, realizó un censo de quienes residían en las viviendas construidas dentro del  terreno ubicado en la carrera 5 J N° 48 T-14 sur y/o en la carrera 5 N°48 Q-03, elaborado con especificación de la composición del grupo poblacional, situación económica y condiciones de vulnerabilidad (fs. 4 a 30 ib.).

Acerca de las medidas implementadas con fundamento en la diligencia de desalojo, solicitó el retiro del cuerpo policial que custodia el predio, argumentando que su presencia impide la movilización de quienes aún residen dentro del terreno y deben trasladarse a su lugar de trabajo y/o a los centros educativos correspondientes.

Aseveró que en días pasados un miembro de la fuerza pública “le sembró terrorismo a los habitantes diciéndoles que les iba a derrumbar los cambuches”, construidos por los afectados de la demolición (f. 3 ib.).

Por otra parte, solicitó el restablecimiento de manera transitoria de los servicios públicos domiciliarios, por considerar que la medida menoscaba la vida en condiciones dignas de los afectados por el desalojo forzoso.

Adujo que contrario a las declaraciones efectuadas por la Alcaldía de la Localidad  Rafael Uribe Uribe, no han recibido asistencia alimentaria por parte de la Alcaldía Menor. En ese sentido señaló que la alimentación de quienes aún permanecen en el terreno, es autofinanciada a través de la “olla comunitaria” (f. 3 cd. 5 Corte).

Indicó que en la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, fue demolida en su totalidad la vivienda “del señor Jorge Arcila Buriticá”, persona en estado de debilidad manifiesta, “a quien los médicos le ordenaron oxígeno para poder vivir… la demolición de su casa en la susodicha diligencia le agravó su salud se tuvo que hospitalizar” de urgencia en un centro hospitalario. Después regresó al terreno objeto de desalojo y se instaló en un “cambuche improvisado”, porque no cuenta con solución de vivienda (f. 3 ib.).

Anexó el censo de las familias del barrio “Bosques de los Molinos”, con un derecho de petición sobre suspensión del desalojo, apartes de la querella Nº 7570 de 2010 y Resolución 354 de junio 5 de 2001, entre otros (fs. 5 a 105 ib.).

Más tarde, en oficio de febrero 28 de 2012, señaló que la Ladrillera Los Molinos carecía de legitimad por activa para adelantar la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho, en tanto que, según certificados de libertad y tradición expedidos por la Oficina de Instrumentos Públicos de Bogotá, el querellante no sería el propietario del terreno objeto de la presente acción de tutela.

Anexó copia de certificados de libertad y tradición, formulario de registro único tributario de la junta de acción comunal del barrio Bosques de los Molinos, auto de inscripción de los dignatarios de la organización comunal, suscrita por el subdirector de asuntos comunales y la resolución por medio de la cual se otorgó personería a la junta de acción comunal, entre otros (fs. 235 a  306 ib.).

17.       Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe

En comunicación de febrero 7 de 2012, la Alcaldesa Menor de la citada localidad, mencionó los programas que adelanta la administración para remediar la situación de la población que habitaba y la que todavía permanece en el área objeto de desalojo (f. 106 a 196 cd. 5 Corte).

Acerca de las medidas implementadas, señaló que conforme a lo acordado en las reuniones realizadas con antelación a la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, se instaló un puesto de mando unificado PUM en el interior del predio, en aras de mantener el orden público. Por otra parte, reseñó las instituciones del orden nacional, distrital y local que participaron en la diligencia de desalojo para garantizar la atención integral a la población vulnerable.

Señaló que conforme al protocolo establecido en el programa de conflictos del uso del suelo de la Secretaría de Gobierno y la Oficina de Planeación de Policía Metropolitana, había programado para el 9 de noviembre de 2011 una jornada interinstitucional de registro de la población asentada en “el predio de la Ladrillera Los Molinos”, que no se realizó por falta de acompañamiento de la fuerza pública.

Adujo que el proceso de identificación de la población vulnerable se efectuó el 22 de enero de 2012, con pleno registro de los núcleos familiares asentados, el número de inmuebles en pie y las condiciones de habitabilidad de los mismos. Puntualizó que la jornada de caracterización se realizó con el fin de avanzar en el diagnóstico de la problemática del grupo poblacional y para lograr una posterior canalización de acciones de intervención (f. 109 ib.).

Frente al tema de accesibilidad a los servicios públicos domiciliarios, informó que la Alcaldía Local acondicionó en el terreno: i) un reflector y una planta eléctrica; ii) el suministro diario de ACPM para el funcionamiento de la planta eléctrica; iii) la adecuación de 8 tanques de agua de 250 litros de capacidad, para el consumo de agua potable; iv) el abastecimiento de agua potable por parte de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá; v) la instalación de 4 baños portátiles (f. 109 a 110 ib.).

Manifestó que con fundamento en el informe de la Caja de Vivienda Popular, se realizó visita técnico social con el fin de verificar las condiciones de habitabilidad de las 34 viviendas que no habían sido demolidas. Constató además que 14 inmuebles estaban siendo ocupados, de los cuales 7 contaban con condiciones de habitabilidad.

Sobre las medidas adoptadas en materia de sanidad, indicó que los días 24 y 25 de enero de 2012, realizó brigadas de salud en coordinación con el Hospital Rafael Uribe Uribe, en las que se implementó un plan ampliado de inmunización, valoración por psicología, enfermería y revisión de las condiciones de sanidad de los alimentos donados (f. 113 ib.).

En cuanto a los menores que aún permanecen en el predio, precisó que “se realizan comisiones con el ICBF y la Secretaría de Integración Social con el fin de garantizar los derechos de los menores que se encuentran dentro del predio, se cruzan las bases de datos con la Dirección Local de Educación de Rafael Uribe Uribe para verificar la garantía al derecho de la educación” (f. 114 ib.).

En lo atinente a las actuaciones relacionadas con el terreno ubicado en la “Carrera 5 J Nº 48 T Sur y/o Carrera 5 I Nº 48 Q-03”, expuso que adelantó investigaciones por construcción sin licencia en el predio consultado, con radicados Nº 3084 y 023 de 2008, frente a lo cual la oficina de Asesoría de Obras de esa localidad, inició actuación administrativa por violación al régimen urbanístico (radicado Nº 06 de 2010) y ordenó el sellamiento y suspensión de construcciones que no contaban con licencia en el predio referido (f. 115 ib.).

Aclaró que la actuación Nº 023 de 2008 se adelanta sobre construcciones sin licencia en el lote conocido como la“Laguna”, ubicado en la Carrera 5 L Nº 49 C 82 Sur y/o Transversal 5 J Nº 48 Z 32 Sur y/o Calle 49 Bis Nº 5 D 62 Sur, y no en el terreno objeto de la presente acción de tutela.

Así, solicitó al Comandante de la 18ª División de la Estación de Policía “el sellamiento de las obras de construcción sin licencia en el predio mencionado” y mediante “Resolución Nº 050 de 2010 ordenó nuevamente la imposición de sellos a las construcciones”. Además, en los meses de enero y septiembre de 2011, la Alcaldía realizó jornadas de sellamiento de viviendas y notificación en el predio denominado “La Ladrillera” (fs. 115 a 116 ib.).

Finalizó anotando que mediante campañas informativas advirtió a la comunidad sobre las irregularidades relacionadas con esos predios y, entre otros aspectos, anexó un informe sobre condiciones de habitabilidad, registros fotográficos y de núcleos familiares, acta de reunión y asesoría de obras (fs. 118 a 195 ib.).

18.       Junta de Acción Comunal, Barrio Bosque de los Molinos, UPZ 55 Diana Turbay de la Localidad Rafael Uribe Uribe

Mediante escrito presentado en febrero 12 de 2012, la Presidenta y otras personas relacionadas con dicho organismo comunal, manifestaron que “con gran asombro y desconcierto hemos visto como urbanizadores inescrupulosos lo invadieron todo de la noche a la mañana y aún mas llevando el nombre de nuestro barrio”, agregando que “solo un bajo porcentaje de presuntos invasores son personas en condición de vulnerabilidad” (f. 204 cd. 5 Corte).

19.       Inspección 18 “E” Distrital de Policía, Localidad Rafael Uribe Uribe

En marzo 13 de 2012, la señora Inspectora allegó copia de las actuaciones adelantadas entre julio 11 de 2011 y febrero 24 de 2012, en el curso de la querella N° 7570-10, relacionada con los asuntos objeto de revisión (fs. 8 a 457 cd. 6 Corte).

20.       Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá

En oficio de marzo 13 de 2012, el Registrador principal de la Zona Sur allegó certificados de tradición de los predios de matrícula inmobiliaria 50S-706165, 50S-40555793, 50S-4055728 y 50S-572295 (fs. 1° a 123 cd. 7 Corte), denotando que mediante Resoluciones N° 821 de 1995 y N° 080 de 1997, se dispuso dejar sin valor ni efecto la apertura de matrículas inmobiliarias derivadas del primero citado (N° 50S-706165), correspondiente al terreno denominado “Finca la Trinidad” (f. 11 ib.), donde la apertura de nuevos folios para esas ventas originó duplicidad de matrículas, que coinciden en ubicación y linderos con los de ese folio de matrícula inmobiliaria N° 50S-706165 (f. 7 ib.).

Finalmente manifestó que realizó una búsqueda “por índices en el área operativa”, sin hallar registro de matrícula inmobiliaria correspondiente al terreno con nomenclatura carrera 5J N° 48T-14 sur y/o carrera 5-I N° 48Q-03, (f. 1° ib.).

21.       Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, UAECD

En comunicación de marzo 15 de 2012, un Profesional Especializado de la entidad informó sobre los resultados de la consulta realizada en la base de datos, sobre el terreno al cual se accede por la carrera 5J N° 48T-14 sur y/o carrera 5-I N° 48Q-03 (fs. 126 a 134 cd. 7 Corte).

Al respecto, señaló que el terreno con nomenclatura “carrera 5J N° 48T-14 sur”, se encuentra inscrito en la base catastral a nombre de Ladrillera Los Molinos, mediante escritura pública N°5211 de diciembre 17 de 1962. Así mismo señaló que “se trata de un predio de mayor extensión que se debe delimitar, realizar la depuración del folio confrontando la base predial… con cada una de las segregaciones y/o ventas convirtiéndose en un estudio dispendioso y que conlleva tiempo”. En cuanto a la nomenclatura “carrera 5I N° 48Q-03”, indicó que no se encuentra registrada en la base de datos de la entidad (f. 126 ib.).

En lo atinente a la matrícula inmobiliaria 50S-706165, reportó que corresponde al terreno con nomenclatura “carrera 12A E85 05S” (f. 126 ib.), inscrito a nombre de Julio Enrique Martínez Díaz, Matilde Cruz Herrera, Marco Aurelio Martínez Sánchez y Araminta Díaz de Martínez. Además, refirió que de acuerdo con ese folio de matrícula inmobiliaria, el inmueble presenta 440 anotaciones, entre las cuales se cuentan derechos de cuota, por lo cual se “hace necesario delimitarlo cartográficamente, realizar la depuración del folio confrontando la base predial… con cada una de las segregaciones y/o ventas” (f. 126 v. ib.).

Aseveró que conforme a la búsqueda realizada en el sistema integrado de información catastral, las matrículas N° 50S-40555793 y 50S-40555728 no se encuentran incorporadas en la base (f. 126 v. ib.).

Finalmente señaló que el folio de matrícula N° 50S-572295, corresponde al predio con nomenclatura “carrera 5B BIS 48R 99 sur”, inscrito a nombre de la Cooperativa Popular de Vivienda del Sur, “sector Diana Turbay, desarrollo Diana Turbay”, y cuenta con 601 anotaciones, por lo tanto, en igual forma, “es necesario delimitarlo cartográficamente, realizar la depuración del folio confrontando la base predial… con cada una de las segregaciones o ventas” (f. 127 ib.).

22.       Coadyuvantes

En memoriales allegados en febrero 13 y marzo 8 de 2012, sesenta y seis (66) personas coadyuvaron, en interés propio, las pretensiones de los demandantes de las acciones acumuladas, presentando sendos formatos así mismo equivalentes, en solicitud de protección a los derechos fundamentales invocados en igual forma por los accionantes iniciales (cd. 8 Corte).

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

Primera. Competencia

Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, los fallos proferidos dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Segunda. Lo que se analiza

2.1. Esta Sala de Revisión determinará sla Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe ha vulnerado los derechos al “debido proceso… a la defensa, a la vivienda y la convivencia ciudadana”, invocados en forma separada por Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964), Carlos Arévalo Herrera (T-3237891), Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991), Jorge Hernando Murcia (T-3238004) y Nancy Garzón Pinto (T-3381434), en razón a que con base en una querella iniciada por ocupación de hecho, la accionada decretó “el lanzamiento” de los querellados y demás personas indeterminadas “que se encuentren en el inmueble ubicado en la carrera 5J N° 48T-14 sur”, efectuando posteriormente (enero 18 de 2012), luego de varios aplazamientos, el desalojo y la demolición de gran parte de las viviendas allá construidas, en algunos casos estando sus pertenencias aún en el interior de las moradas.

Lo anterior, pese a que adujeron ser poseedores de buena fe, argumentando acreditar dicha calidad con “promesa de compraventa de posesión del lote”, firmada y autenticada en la Notaria 53 del Círculo de Bogotá, además de la pacífica permanencia ahí, por apreciables lapsos de mayor o menor duración.

2.2.    Se observa además que en el sistema de información geográfica del Plan de Ordenamiento Territorial, POT, se señala el predio objeto de controversia como parte del parque zonal denominado “PZ-17 Hacienda Los Molinos” de la Localidad Rafael Uribe Uribe.

2.3 Para decidir se deben examinar, entre otros, los temas relacionados con i) el poder de policía, su fundamentación, aplicabilidad y normatividad vigente; ii) el derecho a la vivienda digna; iii) los asentamientos humanos de origen ilegal; iv)el desarrollo normativo sobre la conformación de juntas de acción comunal en el Distrito Capital de Bogotá D. C.; v) el principio de confianza legítima, su reconocimiento y protección según la jurisprudencia constitucional; vi) el derecho a un ambiente sano y su preservación; vi) con base en esas consideraciones, finalmente serán resueltos los casos concretos y los posibles efectos inter comunis, con énfasis en la especial protección a niños, niñas y adolescentes, mujeres embarazadas y cabeza de familia, personas de avanzada edad y otras en situación de discapacidad.

Tercera. El poder de policía

En términos generales, el poder de policía consiste en un conjunto de actividades que tienen por objeto el desarrollo de reglas y medidas, expedidas y ejecutadas en ejercicio del deber estatal de mantener el orden público[2] y garantizar la seguridad, la salubridad y la tranquilidad, en consonancia con los derechos y las libertades democráticas, propiciando el mantenimiento del orden jurídico y de la convivencia pacífica. Tiene unos límites normativamente regulados, encaminados a evitar los perjuicios individuales y colectivos, que pudieren ser causados a raíz desórdenes o actos perturbadores de la paz social[3].

Al respecto, con ocasión de una demanda contra el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, esta corporación profirió la sentencia C-241 de abril 7 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez, señalando los límites precisos al ejercicio del poder y la función de policía en un Estado social de derecho, determinando:
“… (i.) Debe someterse al principio de legalidad; (ii.) Debe tender a conservar y restablecer el orden público; (iii.) Las medidas que se adopten deben ser proporcionales y razonables, no pueden traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada; (iv.) no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (v.) la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vi.) las medidas policivas se encuentran sometidas a los correspondientes controles judiciales[4]. Aspectos que de antemano impiden que el ejercicio del poder de policía atente contra los derechos fundamentales, entre ellos, el derecho al debido proceso.

2.1.2 La preservación del orden público en beneficio de las libertades democráticas, supone además el uso de distintos medios: (i) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público; (ii) la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales; (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función[5].

2.1.3 La Corte Constitucional en numerosas sentencias, entre ellas, la C-117 de 2006, recogió la conceptualización efectuada por la Corte Suprema de Justicia[6], dirigida a distinguir entre poder de policía, entendido como potestad de reglamentación general; función de policía consistente en la gestión administrativa que concreta el poder de policía, y la actividad de policía que comporta la ejecución coactiva. Así ha concretado la Corte la regla jurisprudencial:

‘En síntesis, se puede afirmar que la Corte Constitucional frente a la función de proteger el orden público tiene como criterio de distinción:

El poder de policía lo ejerce, de manera general, el Congreso de la República por medio de la expedición de leyes que reglamentan el ejercicio de la libertad cuando éste trasciende el ámbito privado e íntimo. Este poder también es ejercido en forma excepcional, por el Presidente de la República en los estados de guerra exterior, conmoción interior y emergencia.

La función de policía es ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva (como los alcaldes e inspectores) en cumplimiento de competencias determinadas por la ley.

La actividad de policía es ejercida por los miembros de la Policía Nacional, que en cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, aplican diversos medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público’[7].

2.1.4 El poder de policía se caracteriza entonces por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social, en ámbitos ordinarios, y dentro de los términos de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. Esta función se encuentra adscrita al Congreso de la República, órgano que debe ejercerla dentro de los límites de la Constitución[8]. De otro lado, la Constitución Política a través del artículo 300 numeral 8, ha facultado a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas a dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal.

2.1.5 La función de Policía, por su parte, se encuentra sujeta al poder de policía, implica el ejercicio de una función administrativa que concreta dicho poder y bajo el marco legal impuesto por éste. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la República tal como lo establece el artículo 189-4 de la Constitución. En las entidades territoriales compete a los gobernadores (Art. 330 CP) y a los alcaldes (Art. 315-2 CP), quienes ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. Esta función comporta la adopción de reglamentos de alcance local, que en todo caso deben supeditarse a la Constitución y a la ley. Al respecto ha dicho la Corte:

‘La concreción propia de esta función no solamente se presenta en aquellos eventos en los cuales la autoridad administrativa se limita a la expedición de una licencia y se contrae a la relación directa entre la administración y el ‘administrado’ o destinatario de la actuación, en atención a la definición de una situación concreta y precisa; (..) la función de policía también implica la adopción reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo específico de personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientación de la Constitución, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la autoridad de policía local pueda actuar ante condiciones específicas, según los términos que componen la noción de orden público policivo y local, lo que le permite dictar normas que regulen aquellas materias con carácter reglamentario y objetivo.’[9]

2.1.6 En términos generales, la función de policía, envuelve una naturaleza meramente administrativa. El ordenamiento jurídico ha radicado en cabeza de las autoridades administrativas, la conservación, el mantenimiento y el restablecimiento de las diversas facetas del orden público. Sin duda, las actuaciones emprendidas por la administración en ejercicio de este poder constituyen verdaderos actos administrativos, sometidos a control jurisdiccional por parte del Contencioso Administrativo. En efecto, si la Administración en ejercicio de la función de policía que le fue conferida, va en contravía del orden legal, o infringe perjuicios a particulares, dichas actuaciones podrán ser atacadas ante la jurisdicción competente. Ello, porque la regla general, en materia de policía, es que las determinaciones adoptadas son de carácter administrativo.

2.1.7 Sin embargo, no todas las actuaciones emprendidas por la Rama Ejecutiva en ejercicio de la función de policía, tienen control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[10], en tanto lasdecisiones adoptadas en desarrollo de juicios de policía de naturaleza civil, como cuando se interviene en asuntos destinados a amparar provisionalmente la posesión, la tenencia o una servidumbre o los asuntos de carácter penal, se encuentran expresamente excluidos de dicho control en virtud de lo dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo[11], según el cual tal Jurisdicción carece de competencia para juzgar las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados por la ley[12]. Lo anterior se justifica si se tiene en cuenta que, en estos casos, las medidas de policía son de efecto inmediato en punto a evitar que se perturbe el orden y la tranquilidad pública. Se trata de medidas de carácter precario y provisional, cuya única finalidad es devolver el statu quo mientras el juez ordinario competente para decidir sobre la titularidad de los derechos reales en controversia, decide definitivamente sobre ellos. Por esta razón, la doctrina ha afirmado que estas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada ‘formal’.

Cabe advertir en todo caso, que frente a las decisiones de policía proferidas dentro de juicios de naturaleza civil o penal, no existe la posibilidad de lograr la protección –in situ-, de los derechos fundamentales cuando éstos son vulnerados, como tampoco puede acudirse ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para ese propósito, como se desprende del artículo 12 del decreto 2304 de 1989, reformatorio del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, de manera que queda tan sólo disponible la acción de tutela para lograr la protección de los derechos fundamentales que sean conculcados y sólo con tal fin.

2.1.8 Finalmente, la actividad de policía es la ejecución del poder y la función de policía en un marco estrictamente material y no jurídico, que corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y que se encuentra necesariamente subordinado al poder y a la función de policía.

2.1.9 En síntesis, el ejercicio del poder de policía, a través de la ley, delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta y establece las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo. No obstante, de acuerdo con la Constitución, a las Asambleas Departamentales mediante ordenanzas les corresponde ‘dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal’ -art. 300.8-, con lo cual se les confirió poder de policía subsidiario. A los Concejos Municipales también se les confirió un cierto poder de policía para materias específicas, como la regulación del uso del suelo (CP Art 313 ord 8º) y el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (CP Art 313 ord 9º).

Por su parte la función de policía a nivel nacional es exclusiva del Presidente de la República, según el artículo 189.4 Superior a quien igualmente, en ejercicio de la potestad reglamentaria, le corresponde por decreto desarrollar la ley, sin excederla ni desconocerla, de conformidad con el artículo 189 numeral 11 de la Constitución. Igualmente, ejercen la función de policía los gobernadores -art. 303- y los alcaldes -315.2-.”
Así, el poder de policía, en función de las situaciones que exijan restablecer y mantener el orden público, deriva de la preceptiva constitucional[13] y legal, para el caso dentro de la dirección y coordinación que les corresponde a alcaldes e inspectores de policía, en relación con los habitantes y circunstantes en el respectivo territorio, poder que se desarrolla y activa a partir de la dinámica  comunitaria.

3.1. El proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho en predios urbanos

3.1.1. Corresponde a las autoridades de policía, en lo atinente a este aspecto, propender por la preservación y el restablecimiento de la posesión frente a actos perturbadores que la alteren, con el fin de proteger al poseedor o tenedor[14] de un bien, y así mismo, conservar el orden público dentro de la colectividad, característica inherente a todos los procesos policivos.

La ocupación de hecho como presupuesto fáctico de los procesos policivos, es así definida: “… acto ilegítimo de despojo sobre un inmueble sin consentimiento expreso o tácito de su propietario, poseedor o tenedor, siendo éstos los legitimados para instaurar la querella correspondiente. Su finalidad es el restablecimiento del querellante en la posesión, mediante el desalojo de los agentes que han ocupado el inmueble de manera ilegítima.”[15]

El proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho tiene naturaleza preventiva, no declarativa de derechos y, por tanto, en él no se controvierte ni se protege el dominio, ni las pruebas que a este respecto se exhiban, lo cual debe ventilarse ante la jurisdicción ordinaria.

No obstante que este proceso se adelanta por funcionarios de policía, es un caso particular en el que lo que decida la autoridad administrativa “hace tránsito a cosa juzgada formal y no es cuestionable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[16]Sin embargo, su trámite no impide que por los mismos hechos curse un proceso ordinario (acción posesoria, acción reivindicatoria de dominio, etc.).

3.1.2. El régimen especial del lanzamiento por ocupación de hecho en predios urbanos estuvo determinado inicialmente por la Ley 57 de 1905 (artículo 15) y por el Decreto 992 de 1930, reglamentario de dicha ley. Posteriormente fue regulado por el Decreto Ley 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía, artículos 125 a 127 y 129), los Códigos Departamentales de Policía y el reglamento especial previsto en el Código Distrital de Policíacon el fin de que “la acción policiva nacional por perturbación se desarrolle conforme a tales procedimientos de manera concurrente, competencia que en todo caso no excluye la facultad reglamentaria en cabeza del Presidente de la República”[17].

Ejemplos concretos de tal reglamentación son el Decreto 0188 de 1986 para el Departamento de Policía de Cundinamarca y, tratándose de la capital de la República, el Acuerdo 79 de 2003, cuyo artículo 209 prevé el amparo a la posesión o mera tenencia por ocupación de hecho.

Bajo esta perspectiva, resulta pertinente dejar claro que actualmente en materia de procedimiento policivo, a diferencia de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, la competencia para conocer querellas de lanzamiento por ocupación de hecho corresponde al alcalde, como primera autoridad municipal, pero las autoridades locales y distritales pueden atribuirla a los inspectores de policía. También resulta posible la interposición del recurso de apelación ante los consejos de justicia.

3.1.3. Por los diversos cambios normativos e interpretaciones surgidas alrededor de su vigencia y aplicación, la Corte encuentra necesario recordar, en lo pertinente, las consideraciones vertidas sobre este tema en la sentencia C-241 de 2010, ya citada:

“En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 16 de 1968, se expidió el Decreto Legislativo 1355 de 1970, conocido como Código Nacional de Policía, el cual incluyó entre otros aspectos, las acciones policivas de naturaleza civil destinadas a la protección de la posesión y la tenencia de bienes en caso de perturbación:

‘ARTÍCULO 125.- La policía solo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación.

ARTÍCULO 126.- En los procesos de policía no se controvertirá el derecho de dominio ni se considerarán las pruebas que se exhiban para acreditarlo.

ARTÍCULO 127.- Las medidas de policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa.

ARTÍCULO 128.- Al amparar el ejercicio de servidumbre, el jefe de policía tendrá en cuenta los preceptos del Código Civil.

ARTÍCULO 129.- La protección que la policía preste al poseedor, se dará también al mero tenedor.

ARTÍCULO 130.- La policía velará por la conservación y utilización de las aguas de uso público. En consecuencia, el jefe de policía deberá evitar el aprovechamiento de dichas aguas, cuando no se haya obtenido el correspondiente permiso y velará por el cumplimiento de las condiciones impuestas en él y en las mercedes de aguas.

ARTÍCULO 131.- Cuando se trate de diligencias tendientes a verificar el estado y la tenencia de inmuebles frente a actos de perturbación, se practicará siempre una inspección ocular con intervención de peritos, y se oirá dentro de tal inspección a los declarantes que presenten el querellante y el querellado.’

ARTÍCULO 132.- Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador.’

Estas acciones policivas se crean con el fin de otorgar protección provisional tanto a bienes inmuebles rurales como urbanos, de forma que se resuelvan transitoriamente los conflictos surgidos entre particulares, hasta tanto la justicia ordinaria decida de fondo sobre los derechos en conflicto. En ese sentido, las acciones previstas en el Código de Policía tienen un carácter instrumental con el fin de impedir vías de hecho que signifiquen perturbación, razón por la cual se otorga a la autoridad policiva la facultad de tomar medidas destinadas a preservar y restablecer la situación existente al momento de producirse la perturbación.

A partir de la entrada en vigencia de la acción policiva prevista en el artículo 125 del Decreto ley 1355 de 1970, se explica a continuación cómo opera el fenómeno de la subrogación respecto de normas policivas anteriores a 1970, destinadas también a proteger los bienes –rurales y urbanos- contra perturbaciones a la posesión  y a la tenencia.

…   …   …

2.4.2.3 En materia urbana, también se advierte como el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 fue remplazado por el artículo 125 del Decreto ley 1355 de 1970, aunque tal modificación no resulte tan evidente. Lo anterior, entre otros aspectos, porque la doctrina y la jurisprudencia[18] de esta Corte -en sede de tutela- han aceptado de manera reiterada la existencia de tres tipos de acciones policivas en materia de protección de bienes: i. la acción policiva de lanzamiento por ocupación de hecho de que trata el artículo 15 de la Ley 57 de 1905; ii. La acción policiva por perturbación de la posesión y la tenencia que regula el artículo 125 y siguientes del Código Nacional de Policía y, iii. La acción especial de amparo al domicilio consagrada en el artículo 85 del Código Nacional de Policía.

2.4.2.4 Conviene destacar que esta distinción ha sido aceptada en sede de tutela, sin entrar a estudiar de fondo cada una de las acciones, lo cual encuentra respuesta lógica en el hecho de que no es la acción de tutela la vía jurídica habilitada para plantear este tipo de análisis. Así, por ejemplo, mediante la tutela T-203 de 1994, se intentó distinguir entre la acción policiva por ocupación de hecho de que trata la Ley 57 de 1905, la acción policiva por perturbación de que trata el Decreto Legislativo 1355 de 1970 en su artículo 125 y siguientes y la acción policiva de amparo al domicilio prevista expresamente en el artículo 85 del mismo decreto, sin llegar a precisar en qué radicaba la diferencia entre la acción de lanzamiento por ocupación de hecho y la acción policiva por perturbación de la posesión y la tenencia con efectos restitutorios.

2.4.2.5 Sin embargo, esta distinción aceptada de manera automática, exige a la Sala detenerse en la comparación del supuesto de hecho y de derecho del artículo 15 de la Ley 57 de 1905 acusado frente al artículo 125 del Código Nacional de Policía, en punto a establecer si es posible sostener que el primero fue remplazado y ampliado por el segundo o si por el contrario existe diferencia sustancial que impida considerar subrogada la disposición acusada a partir de sus elementos más importantes:

Artículo 15 de la Ley 57 de 1905
Artículo 125 del Decreto Ley 1355 de 1970
Supuesto fáctico que origina la acción.
Ocupación de hecho de una finca.
Supuesto fáctico que origina la acción.
Perturbación de la posesión o mera tenencia sobre un bien.
Legitimación por activa de la Acción.
El arrendador. (Art. 15 de la Ley 57 de 1905).
Legitimación por activa de la Acción.
El poseedor o tenedor.
Finalidad de la acción.
Lanzar al ocupante ilegal. Restablecer el statu-quo.
Finalidad de la acción.
Hacer cesar la perturbación. Restablecer el statu-quo.
Defensa del ocupante.
El ocupante puede defenderse demostrando que cuenta con un  contrato de arrendamiento ó demostrando el consentimiento del arrendador.
Defensa del ocupante.
El ocupante puede defenderse justificando legalmente la ocupación (tenencia y posesión).

2.4.2.6 De la comparación efectuada se revelan los siguientes aspectos:

(i.) El artículo 125 del Decreto ley 1355 de 1970, establece que la acción policiva se activa a partir de la perturbación de un bien, aspecto que exige establecer cuál es el alcance de dicha expresión. Al respecto, los diccionarios jurídicos definen la perturbación como ‘el acto de despojo o intento del mismo, contra el legítimo poseedor de la cosa o contra el simple tenedor’[19]. Es decir, la perturbación no se limita de manera exclusiva a actos de origen externo que alteren la tranquilad de quien ostente el bien a título de tenedor o poseedor, verbigracia las ‘molestias’ o ‘intentos’ de usurpación del inmueble, sino que se extiende al ‘despojo’ como forma de perturbación directa por antonomasia, de donde la ‘ocupación de hecho’, de que trata el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, no es otra cosa que una especie dentro del género ‘perturbación’. En esos términos, la acción policiva prescrita en el artículo 125 del Decreto ley 1355 de 1970, comporta el supuesto fáctico que se señala en el artículo demandado.

(ii.) En cuanto a la legitimación por activa de la acción policiva, cuando el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 señala al ‘arrendador’ como interesado en la acción de lanzamiento por ocupación de hecho, debe indicarse que esta calidad puede recaer en el propietario del bien, el poseedor de éste y aún el mismo tenedor. Dicha identidad se observa en relación con el artículo 125 del Código Nacional de Policía en tanto la acción policiva puede activarla tanto el poseedor como el tenedor. El poseedor como: a) Propietario (‘sea que el dueño…tenga la cosa por sí mismo’), b) El que se da por dueño.) y c) El tenedor (‘otra persona que la tenga en su lugar y a nombre de él’), es decir, quien detente la tenencia a nombre del dueño o a nombre del poseedor.

En consecuencia, tanto el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, como el artículo 125 del Código Nacional de Policía amparan los derechos reales de dominio, posesión y tenencia. Sólo que el artículo 125 citado ampara el dominio vía posesión, sin que sea del caso demostrar o controvertir el derecho de dominio.

(iii.) Las dos acciones tienen por finalidad corregir la perturbación y restablecer las cosas al estado en que se encontraban antes de que ella se presentare. Es decir, restituir el statu quo. El artículo 15 de la Ley 57 de 1905 logra este propósito a través de la orden de lanzamiento; en el caso del artículo 125 del Código Nacional de Policía, el restablecimiento se logra a partir de una orden policiva en los términos del artículo 19 del mismo Código, según el cual ‘para asegurar el cumplimiento de las disposiciones de policía, la autoridades del ramo pueden dictar órdenes según la competencia que se les atribuya’, que incluso puede ser la de lanzamiento como medio idóneo para conjurar la perturbación.

(iv.) En cuanto al medio de defensa que tiene el ocupante en desarrollo de la acción policiva, el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 permite que éste acredite durante la diligencia que cuenta con un contrato de arrendamiento ó tal como lo desarrolló el Decreto reglamentario y la jurisprudencia, a partir de la misma norma, que cuenta con la autorización del arrendatario, circunstancia que puede acreditarse a través de cualquier medio de prueba. Este aspecto permite concluir, que la norma sólo autoriza como medio de defensa la ‘tenencia’ en cabeza del ocupante. Por su parte la acción policiva de que trata el artículo 125 del Decreto 1355 de 1970, no limita al ocupante, quien igual podrá demostrar su condición de tenedor ó de poseedor, de manera que extienden las garantías del derecho de defensa para el ocupante. Es decir, en este aspecto se puede afirmar que mientras el Código Nacional de Policía otorga al ocupante la posibilidad de acreditar una causa justificable de ocupación derivada de la condición de tenedor o poseedor u orden de autoridad competente, la norma demandada sólo admite la defensa del ocupante vía demostración de la tenencia. Esto significa que de todas formas, en cuanto a las garantías de defensa previstas para el ocupante, el Código Nacional de Policía subsume y amplía el artículo demandado.

2.4.2.7 En esos términos, la acción policiva prevista en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, coincide en sus elementos esenciales con lo previsto en el artículo 125 del Decreto Ley 1355 de 1970, con lo cual es posible concluir que el Código Nacional de Policía subrogó la acción de lanzamiento por ocupación de hecho, tanto para predios rurales como urbanos, prescrita en artículo 15 demandado y, además, amplió su contenido al autorizar, como se ha dicho, al ocupante no sólo demostrar el consentimiento expreso o tácito del ‘arrendador’ sino cualquier otro justo título, derivado de la posesión ó de una orden de autoridad competente.”

Así visto, es claro que cuando ocurra una ocupación de hecho deberá acudirse al Código Nacional de Policía, el cual indica que corresponde al jefe de policía, o a quien éste delegue, de acuerdo a lo reglamentado, verificar los actos de perturbación a través de una inspección ocular con participación de peritos, diligencia en la que se oirán tanto al querellado como al querellante, único momento que tienen las partes para probar sus derechos.

Lo relacionado con la presentación de la querella, los recursos, las notificaciones, la prescripción de la acción policiva y los demás aspectos propios de estos trámites, están regulados mediante las disposiciones generales previstas en dicho estatuto o, en su defecto, por no existir un procedimiento especial, se podrá acudir a lo dispuesto sobre la materia en los códigos departamentales y distritales de policía[20].

3.2. Procedencia excepcional de la tutela para controvertir excepciones adoptadas en procesos policivos.

3.2.1. El artículo 86 de la Constitución Política consagra de manera excepcional el amparo para cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa de sus derechos fundamentales, lo que significa que “la acción de tutela es el último mecanismo judicial para la defensa de esos derechos, al que puede acudir el afectado por su violación o amenaza sólo después de ejercer infructuosamente todos los medios de defensa judicial ordinarios, o ante la inexistencia de los mismos”[21].

En consonancia con lo anterior, la Corte[22] ha dispuesto que en los procesos policivos, tal como sucede en los demás de naturaleza administrativa y judicial, subsiste inmodificable la observancia del debido proceso en los términos del artículo 29 superior, por lo que de manera excepcional se admite, a condición del cumplimiento de los otros requisitos de procedencia, la intervención del juez de tutela para conjurar irregularidades que constituyan una vía de hecho:

“… el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, como actuación administrativa a través de la cual se cumple una función judicial de naturaleza civil, está también sometido al debido proceso y de allí por qué deba adelantarse con estricto respeto de las garantías consagradas a favor de quienes en él intervienen. Nótese que se trata de un proceso de partes en el que una de ellas esgrime la pretensión de lanzamiento y la otra se opone a él aduciendo pruebas que legitimen su estadía en el inmueble de que se trata. Esa tensión es resuelta por la autoridad de policía y debe hacerlo valorando los elementos de juicio aportados a la querella y aquellos recaudados durante la misma diligencia de lanzamiento; infiriendo si están o no satisfechas las exigencias sustanciales impuestas por la ley y emitiendo una decisión motivada, apegada al ordenamiento jurídico y consistente con las pruebas practicadas.

Ahora bien. Si el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho es uno de aquellos supuestos en los que las autoridades administrativas cumplen funciones judiciales, a ellos les es aplicable la doctrina que esta Corporación ha elaborado en torno a las vías de hecho. Es decir, aquellas actuaciones de las autoridades, en este caso de policía, que se sustraen a cualquier fundamento normativo, que conculcan derechos fundamentales y que no se pueden superar con el recurso a otros mecanismos de protección, pueden generar el amparo constitucional de los derechos vulnerados. Ello explica por qué esta Corporación ha tutelado el derecho fundamental al debido proceso de querellados que fueron lanzados del inmueble que ocupaban en virtud de decisiones que de manera arbitraria desconocieron la existencia de pruebas que justificaban la ocupación y que imponían la suspensión del lanzamiento (Sentencias T-431-93, T-576-93 y T-203-94).

No obstante, para que en tales actuaciones haya lugar al amparo constitucional del derecho fundamental al debido proceso se deben examinar rigurosamente los presupuestos impuestos por la Constitución y la ley pues la acción de tutela no puede tomarse como un instrumento normativo idóneo para que el juez constitucional se inmiscuya en ámbitos de decisión ajenos a su competencia, ni como una instancia adicional ante la que es posible volver a plantear el debate suscitado en el curso de las instancias, ni mucho menos como un recurso adicional al servicio de quien perdió oportunidades de defensa en el proceso (Sentencias T-149-98 y T-324-02).”

Adicionalmente, en cuanto a la función jurisdiccional que se desarrolla alrededor de los procesos policivos, esta corporación en sentencia T-1023 de octubre 10 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil, indicó:

“… la competencia del juez constitucional y la procedencia del amparo está condicionada en todo caso a que se observe un grave menoscabo de las garantías constitucionales de los sujetos jurídicos involucrados en el trámite de este tipo de procesos y a que las mismas puedan calificarse como constitutivas de una vía de hecho.

- La jurisprudencia de esta Corte ha señalado la importancia del concepto de la autonomía funcional a partir del examen de la competencia a cargo de los Jueces de la República y de la independencia que los artículos 228 y 230 de la Constitución les reconocen en el ejercicio de su misión constitucional. Así pues, ha concluido que el funcionario judicial cuenta con un amplio margen de apreciación para interpretar y establecer las normas con fundamento en las cuales habrá de resolver el asunto, así como para asignar el valor de convicción que considere apropiado al material probatorio del que disponga para resolver, con sujeción a las denominadas reglas de la sana crítica. En cuanto al alcance de la autonomía e independencia que se predica de la función jurisdiccional, la Corte tuvo oportunidad de indicar:

‘El principio democrático de la autonomía funcional del juez, hoy expresamente reconocido en la Carta Política, busca evitar que las decisiones judiciales sean el resultado de mandatos o presiones sobre el funcionario que las adopta. Aun cuando el superior jerárquico debe efectuar el estudio de una sentencia apelada o consultada (artículo 31 de la Constitución), aquél no está autorizado por las disposiciones sobre competencia funcional para impartir órdenes a su inferior respecto al sentido del fallo, sino que, en la hipótesis de hallar motivos suficientes para su revocatoria, debe sustituir la providencia dictada por la que estima se ajusta a las prescripciones legales pero sin imponer su criterio personal en relación con el asunto controvertido. De ningún modo se podría preservar la autonomía e independencia funcional de un juez de la República si la sentencia por él proferida en un caso específico quedara expuesta a la interferencia proveniente de órdenes impartidas por otro juez ajeno al proceso correspondiente, probablemente de especialidad distinta y, además, por fuera de los procedimientos legalmente previstos en relación con el ejercicio de recursos ordinarios y extraordinarios.’[23]

- Ahora, sobre los límites de esa autonomía e independencia, esta propia Sala tuvo oportunidad de precisar:

‘En efecto, aun cuando los jueces son libres, autónomos e independientes para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso en concreto, determinar su forma de aplicación y establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, NO pueden apartarse de los hechos, o dejar de valorar las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso y, menos aún, desconocer las disposiciones constitucionales o legales que regulan la materia objeto de litis.

En este orden de ideas, la correcta administración de justicia supone, al menos, el cumplimiento de las siguientes exigencias, a saber:

(1°) Que en la aplicación del sistema probatorio de libre apreciación no se incurra, (i) ni en exceso ritual manifiesto, (ii) ni en una falta de valoración de las pruebas desconociendo la obligación legal y constitucional de apreciarlas en su conjunto, verbi gracia, (a) ignorando la existencia de alguna, (b) omitiendo su valoración o (c) no dando por probado un hecho o circunstancia que del material probatorio emerge clara y objetivamente.

(2°) Que en el desarrollo de la sana crítica el juez se sujete a los contenidos, postulados y principios constitucionales de forzosa aplicación, por ejemplo, la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas (art. 228 Superior).’[24]

- Si bien esta jurisprudencia se ha construido en atención a los principios que rigen la función jurisdiccional, es preciso remitirse a ella cuando del examen de procesos policivos se trata, ya que ‘la materia misma de las decisiones que se adoptan en el curso del trámite –de procesos policivos- y a su culminación exige la independencia del fallador al resolver, en cuanto, al hacerlo, se compromete sin duda derechos de las partes y, muy particularmente, en las distintas fases procesales puede vulnerarse el derecho fundamental al debido proceso’.[25]

Observa entonces la Corte que la competencia del juez constitucional en el examen de los procesos policivos, aun cuando debe enfocarse a garantizar el respeto al debido proceso, no puede desatender los postulados de independencia y autonomía de la función, que la carta política reconoce a los jueces, pues a riesgo de un “mejor” criterio jurídico, el juez de tutela podría realizar una indebida intromisión, apartándose de esta manera de la naturaleza subsidiaria del amparo constitucional.

Únicamente cuando advierta que se ha incurrido en una vía de hecho, que vulnere gravemente este derecho fundamental, la intervención se torna imperativa, puesto que las autoridades de policía “como titulares eventuales de la función jurisdiccional, en la situación específica que se les somete a su consideración, gozan de un margen razonable de libertad para la apreciación de los hechos y la aplicación del derecho”[26].

3.2.2. El proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, dirigido a la recuperación de un bien al que se ha accedido sin el consentimiento del propietario, poseedor o tenedor, puede acarrear la configuración de una arbitrariedad iusfundamental, no subsanable de otra manera, que amerite protección constitucional, cuando de su resultado, no obstante la legalidad de las actuaciones desplegadas por la autoridades de policía, resulten vulnerados derechos protegidos por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, siempre que el desalojo producido se convierta en un procedimiento atentatorio de tales derechos en cabeza de las personas que ocuparon el bien de manera ilegítima.

Con ocasión de la ejecución de una orden de desalojo de un grupo de familias que habitaba 13 lotes en espacio considerado de uso público, esta Corte mediante fallo T-527 de julio 5 de 2011, M. P. Mauricio González Cuervo, dispuso suspender temporalmente la restitución del bien ocupado.

Encuentra esta corporación que la ratio decidendi contenida en el fallo mencionado, deviene también procedente y aplicable para ocupaciones de hecho de bienes privados, al converger aspectos análogos inherentes a la condición y necesidades humanas, con honda repercusión en derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales que las normas internacionales protegen. Así expresó este tribunal (no está en negrilla en el texto original):
“4.2 Esta medida para que sea legítima debe adelantarse con pleno respeto de los derechos fundamentales de las personas desalojadas. Es decir, si bien la medida en principio es lícita, esta no puede llegar hasta el punto de atropellar y vulnerar los derechos de las personas que ocuparon el bien. Siendo esto así, al realizar el procedimiento de desalojo debe garantizarse que las personas desalojadas no vean vulnerados sus derechos fundamentales. El desalojo que se apega al debido proceso es una medida legítima de protección de la propiedad y del espacio público, pero por su naturaleza, la administración debe ser especialmente cuidadosa en que no se convierta en un procedimiento que atente contra los derechos de las personas desalojadas.

4.3 El desarrollo de un desalojo entraña la responsabilidad estatal de buscar el menor daño posible en la población expulsada. Esto se desprende de la observación No 7º[27] del comité de seguimiento del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (de ahora en adelante PIDECS), que es parámetro de control constitucional de acuerdo con el artículo 93 superior. En efecto, en el mencionado documento se estipula en el parágrafo 13 que: ‘Antes de que se lleve a cabo cualquier desalojo forzoso, en particular los que afectan a grandes grupos de personas, los Estados Partes deberían velar por que se estudien en consulta con los interesados todas las demás posibilidades que permitan evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza’.

4.4 Ahora, el numeral 14 de la misma observación señala que cuando resulte necesaria la medida de desalojo, este procedimiento debe respetar todos los derechos humanos de los afectados. ‘Cuando se considere que el desalojo está justificado, debería llevarse a cabo con estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes de las normas internacionales de derechos humanos y respetando los principios generales de la razón y la proporcionalidad’. De manera particular, los procedimientos de desalojo deben observar en todo momento las garantías del debido proceso de las personas afectadas con la medida, minimizar el uso de la fuerza para evitar el daño sobre la integridad física de las personas y, en todo caso, no pueden desconocer los derechos de las personas que, por algún motivo, han obtenido una expectativa legitima como fruto de la ocupación ilegal.

Así mismo, el documento señala en el numeral 16 que las autoridades encargadas de realizar los procedimientos de desalojo deben hacer todo lo posible para que ninguno de los afectados con la medida quede sin vivienda. ‘Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda’.

4.5 En suma, para que la medida de desalojo forzoso… resulte legítima es imperioso que ésta: (i) atienda principios constitucionales, (ii) sea necesaria pues no es posible lograr el mismo fin por medios diferentes y (iii) debe utilizarse el mínimo de fuerza necesario con el objetivo de evitar vulneración en los derechos de los desalojados.”

Cuarta. El Estado social de derecho como presupuesto para la tutela del derecho a la vivienda digna

Antes de analizar lo concerniente a la protección del derecho a la vivienda digna, la Sala estima conveniente, para una mejor entrada al análisis jurídico que efectuará, realizar un breve recuento del proceso histórico implícito en la vigencia actual de los derechos sociales, económicos y culturales en nuestra carta política.

En este orden de ideas, sea lo primero recordar que, bajo la ideología del Estado liberal, imperante a finales del siglo XVIII y la mayor parte del siglo XIX, se observó una incipiente consideración del concepto de derechos sociales como verdaderas potestades jurídicas, asimilando sus efectos a mandatos políticos de dispositivo cumplimiento, totalmente carentes de real fuerza normativa que permitiera su exigibilidad.

Así, la concepción de derechos de carácter social no encajaba dentro de las prioridades jurídicas meritorias de defensa dentro del ordenamiento, toda vez que la comprensión del hombre, destinatario natural de la norma, se concretó a la valoración, en sumo grado, de su libertad. Dicha valoración reivindicó la fuerza de su voluntad y de su autonomía privada como creadoras de relaciones jurídicas válidas y motor de la fuerza económica. En otras palabras, la volición del individuo, como expresión de la libertad que antes le había sido restringida por el absolutismo, se estimó por encima de las consideraciones pertinentes a las condiciones sociales del momento.

Bajo estas circunstancias, la concepción y la positivización de prerrogativas jurídicas de carácter social no reunían las mismas características que se predicaba de las normas en las que se consagraron las entonces concebidas como libertades individuales, sino que eran entendidos como guías, principios políticos u objetivos deseables a los que solamente podría arribarse por virtud de la voluntad (unilateral) de los gobernantes, lo cual impedía afirmar sin dubitación su naturaleza jurídica.

En dicho estado de cosas, entre los conceptos insignia de la revolución francesa, liberté, égalité y fraternité, en la práctica se enfatizó en el primero de ellos, reconociendo así la existencia de esferas jurídicas individuales dentro de las cuales era posible precisar un patrimonio (únicamente constituido por elementos susceptibles de valoración económica según la doctrina clásica) y una serie de garantías que apuntaban a la maximización de las libertades más íntimas del hombre, las cuales podían ser limitadas por parte de las autoridades únicamente en los eventos en que ello resultara legítimo, cuando así se desprendiera de la preexistencia de una norma que lo permitiese. Dichas libertades se ejercían en un contexto en el que el poder público estaba dividido y ceñido a la preceptiva que permitía o prohibía obrar de determinada manera.

Empero, la intervención del Estado respecto del marco social dentro del cual el individuo desarrollaba sus actividades se restringía a la mera conservación del orden en el que ejercía sus derechos, bajo el presupuesto ideológico de que a los estados les competía, principalmente, la consagración legal de las libertades que habían sido reivindicadas y, respecto de su ejercicio, la conservación de las condiciones necesarias para que ellas no fueran perturbadas por sus actuaciones o por las de otros administrados (neminin ladere), no teniendo mayor trascendencia las consecuencias que a nivel colectivo pudieran emerger del ejercicio de las libertades entonces reconocidas (laissez faire, laissez passer), con derivación formal en la igualdad entre todos los asociados.

En este contexto, las consecuencias derivadas del curso económico del mercado fueron acentuándose, lo cual permitió observar, finalmente, una realidad deprimente que revelaba la insatisfacción de las necesidades básicas de una gran proporción de las poblaciones de varios países industrializados que, a pesar de contar con producciones boyantes, padecían condiciones sociales que no correspondían con la prosperidad de sus exitosos sectores económicos, tal como sucedió en la Inglaterra de mediados del siglo XIX.

Así, paulatinamente se iba haciendo evidente la necesidad y trascendencia de contar con autoridades que asumieran un papel activo dentro del escenario social, de manera que pudieran corregirse, de una manera eficaz, las inequitativas circunstancias que se habían generado como consecuencia de la insuficiente intervención de la “mano invisible” del mercado.

Fue solamente a finales del siglo XIX, después de la quiebra del monopolio industrial inglés, que se comenzó a soslayar la idea del Estado como mero gendarme del orden público y del ejercicio de libertades individuales, gracias a la aparición de ideas con amplias repercusiones políticas que daban prelación al interés social sobre los individuales y que, a partir de allí, explicaban la necesidad de que las autoridades intervinieran en las condiciones del mercado, a fin de corregir el desequilibrado statu quo de entonces.

Así, en el ámbito jurídico se comenzaron a destacar opiniones como las de León Duguit en su teoría del service public y el desarrollo de una teoría solidarista del Estado, en virtud de las cuales le correspondía al Estado la regulación, el control y el aseguramiento de aquellos servicios indispensables para la realización y el desenvolvimiento de la interdependencia social (servicios públicos), en los que el Estado encontraba el fundamento mismo de su existencia, que permitían considerar que la intervención de la fuerza gobernante en la satisfacción de las necesidades sociales era, en determinados aspectos, indispensable.

De este modo, al para entonces ya tradicional valor de la libertad se comenzó a contraponer la igualdad, como condición apremiante para el normal y equilibrado desarrollo de la sociedad. Entonces, al discurso sobre la libertad paulatinamente se le acompañó el de la igualdad, llegando a concebirse un binomio libertad-igualdad, entendiendo que, en el ámbito social que regía el ordenamiento, difícilmente podría predicarse el ejercicio de las libertades individuales, cuando no todos los administrados tenían acceso a las condiciones materiales necesarias para ello.

En este contexto, iniciando el siglo XX, se comenzaron a dilucidar las bases de lo que se consolidaría bajo el concepto de Estado social de derecho. Una de las evidencias de este cambio en el derecho constitucional, es la expedición, en 1919, de la Constitución de Weimar, donde puede observarse una primera aproximación a la definición de derechos sociales, sin que aún hubiere un concepto diáfano sobre su contenido, implicaciones y exigibilidad.

Estos nuevos planteamientos teóricos, de notable incidencia constitucional, sucedían paralelamente con importantes acontecimientos a nivel global que confirmaban la conveniencia y la necesidad de realizar derechos de raigambre social, que dispusieran algún parámetro constitucional sobre el papel y la responsabilidad de las autoridades frente a las circunstancias sociales.

Dos guerras mundiales que devastaron la infraestructura europea, una depresión económica entre ellas y la creciente pugna entre el capitalismo y el comunismo, acentuaban la necesidad de ordenar las condiciones sociales mediante la asunción de un rol más activo por parte del Estado, que no debía limitarse a la mera protección de libertades individuales, sino a garantizar la real efectividad de ellas, aun cuando implicara intervenir en el funcionamiento del sistema económico y cambiar las reglas del juego para posibilitar la corrección de las circunstancias sociales, cuando quiera que no se acatasen los postulados de la carta política.

En este contexto, se fue concretando la idea de un Estado social como respuesta político-jurídica a la incertidumbre creciente que representaba dejar el bienestar y el equilibrio sociales en manos de lo que resultara de la pugna entre los designios del mercado libre y la pretensión de reivindicación social latente en la población, en aumento como consecuencia de la sujeción de sus condiciones a lo que eventualmente resultare de procesos económicos en los que participaban de manera residual.

Así las cosas, fue concibiéndose el Estado social, que revaluaba varias ideas que en el liberal motivaron el proceder de las autoridades frente a los administrados y de ellos entre sí, modelo que fue considerándose insuficiente.

En tal sentido, lo social del Estado implicaría la acentuación de la importancia de contar con condiciones que propendieran por una democracia efectiva, basada en el reconocimiento de la dignidad como valor inseparable al ser humano, quien será entendido ya no como un individuo digno pero descontextualizado de su entorno social, sino como un ser que por naturaleza está llamado al constante establecimiento y creación de relaciones sociales, dentro de una colectividad en la que puede encontrar el pleno desarrollo de esa dignidad, que puede verse sometida a condiciones atentatorias, ante las cuales el papel protector del Estado resulta trascendental.

Bajo estas premisas empezaron a ser reconocidos derechos sociales como elementos naturales, cuya existencia se considera necesaria, emergiendo la consagración normativa y los medios de corrección de las perturbaciones, al igual que la construcción de contenidos jurídicos que garanticen y propendan por la creación de condiciones materiales de nivel social que posibiliten el efectivo ejercicio de tales derechos, siendo pertinente para el Estado el despliegue de actuaciones positivas que conlleven a la concreción de tales posibilidades de participación social en condiciones materiales de igualdad.

Un claro ejemplo de la consagración a nivel constitucional de este tipo de intervenciones del Estado se encuentra en el segundo inciso del artículo tercero de la Constitución Italiana de 1947, que prevé el deber del Estado de remover los obstáculos de orden económico y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad entre los ciudadanos, constriñan el pleno desarrollo de la persona humana y la efectiva participación de todos los trabajadores en la organización política, económica y social del país[28].
De esta manera, uno de los pilares o fundamentos de la actuación de las autoridades del Estado social frente a los particulares, es la realización material de la igualdad formal que se les reconoce, a fin de pregonar una libertad real, semejante para todos, que repercuta en la posibilidad de que todos los sectores de la población puedan tener un acceso efectivo a las condiciones materiales requeridas para la eficacia de los derechos de que son titulares. 

Sin duda, estos planteamientos conllevan un cambio en la fundamentación de la existencia del Estado, su concepción y acción frente a los administrados, en cuanto su legitimidad resulta reforzada en la medida en que cumpla con el contenido normativo plasmado en la carta política que consagra el pacto social celebrado por el pueblo, en el cual reside la soberanía, y que ha optado también por la inclusión de deberes de corrección de las condiciones que, de no ser intervenidas, podrían conllevar una conculcación de los derechos reconocidos.

Así, la dignidad del ser humano, el principio democrático, la satisfacción de las necesidades básicas de la sociedad, la solidaridad, los derechos sociales y la intervención del Estado, como propiciador de las condiciones necesarias para la efectividad de una igualdad material y no meramente formal que posibilite el real ejercicio de las libertades reconocidas son, entonces, las bases del Estado social de derecho.

En 1991, los colombianos después de haber concretado algunas reformas que llevaron sentido social a la carta política anterior[29], pactaron, a través de una Asamblea Nacional Constituyente, que su organización política y jurídica obedecería a la estructuración de un Estado social de derecho, como en efecto quedó consagrado en el primer artículo de la carta que se promulgó dicho año.

Como se deriva de la evolución expuesta, esta concepción social del Estado no representa una exclusión de los pilares sobre los cuales se construyó teóricamente el Estado de derecho, que constituyeron una reivindicación de los pueblos contra el absolutismo y la tiranía de sus gobernantes. Más bien, aquella concepción del Estado añadió a las libertades, la seguridad jurídica, la legalidad, la separación, independencia y colaboración entre las ramas del poder público, proclamadas durante la consolidación del Estado de derecho, con  efectividad y garantía iusfundamental, de manera que puedan ser ejercidos en condiciones reales de igualdad.

En otras palabras, la condición social del Estado no implicó un apartamiento de los fundamentos del Estado de derecho, sino que, partiendo de la dignidad humana como base común de las dos concepciones[30], los dirigió en el sentido en que su funcionamiento pudiera concretarse en garantía del ejercicio efectivo de los derechos protegidos[31].

Esta vocación y finalidad social del Estado colombiano fueron plasmadas en 1991, cuando evidentemente fueron instituidos parámetros de tal origen, destacándose, entre otros, el pluralismo, la participación, la igualdad, el servicio a la comunidad, la prosperidad general, la efectividad de los derechos y garantías, la especial protección a los sujetos que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta y la prioridad del gasto público social.

Además, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha hecho énfasis en el carácter social del Estado, verdadero elemento político-jurídico definitorio de su existencia, que debe guiar las actuaciones oficiales[32], descartando así cualquier consideración que demerite tal carácter “social”, muy distante de ser una mera expresión filantrópica carente de significación o efecto[33].

Así mismo, han sido varios los pronunciamientos de esta Corte en los que se ha mostrado cómo los derechos de carácter social se hallan íntimamente relacionados con la concepción y el funcionamiento del Estado colombiano, en cuanto representan una manifestación jurídica de sus fundamentos y su sentido social, siendo posible a través de ellos la concreción de la igualdad material[34], consecución que, como ya se expuso, marcó la aparición histórica del Estado social de derecho.

En esa dirección, puede citarse la sentencia C-1064 de octubre 10 de 2001, Ms. Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en la cual se argumentó (no está en negrilla en el texto original):

“A diferencia del Estado de Derecho que atiende exclusivamente a un concepto formal de igualdad y libertad, en el Estado Social de Derecho la igualdad material es determinante como principio fundamental que guía las tareas del Estado con el fin de corregir las desigualdades existentes, promover la inclusión y la participación y garantizar a las personas o grupos en situación de desventaja el goce efectivo de sus derechos fundamentales. De esta forma, el Estado Social de Derecho busca realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeción de las autoridades públicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional.” 

También cabe resaltar los argumentos expuestos en la sentencia C-566 de noviembre 30 de 1995, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, donde se afirmó:

El Estado social de derecho, se proyecta en la Constitución, en primer término, en la consagración del principio de igualdad y en su consecuencia obligada: los derechos sociales y económicos y en la prestación de los servicios públicos. En segundo término, a través de los derechos de participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación, que se compendian en el principio democrático y gracias al cual se socializa el Estado y las diferentes instancias de poder dentro de la comunidad.”

Los anteriores planteamientos ratifican, como se ha expuesto, que los derechos sociales son un elemento connatural al Estado social de derecho, en cuanto representan la consolidación jurídica del deber de satisfacción de una serie de necesidades sociales, cuya falta de atención positiva puede acarrear la violación de los principios de dignidad, igualdad material u otro, de aquéllos sobre los cuales se fundó la organización estatal colombiana en 1991.

4.1. Derecho a la vivienda digna: su vigencia en el derecho interno por virtud de su consagración en la preceptiva superior (art. 51 Const.) y en el bloque de constitucionalidad

4.1.1. Uno de los derechos sociales, económicos y culturales consagrados en el título segundo del capítulo primero de la carta política, es el de la vivienda digna, cuyo contenido y alcances serán analizados más adelante.

De momento, recuérdese la disposición contenida en el artículo 51 superior:

Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.”

4.1.2. Debe destacarse que la vigencia del derecho a la vivienda digna dentro del ordenamiento interno no obedece exclusivamente a su consagración en el artículo 51 de la carta, puesto que también se halla contenido en varios instrumentos jurídicos internacionales que reconocen los derechos humanos, prevalecientes en el orden interno al estar ratificados por el Estado colombiano (art. 93 Const.).

En efecto, en la Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948, se estatuyó en el numeral 1° de su artículo 25 (no está en negrilla en el texto original, como tampoco en las citas subsiguientes):

“1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.”

En el mismo sentido, puede evocarse el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, asumido en 1966 por la organización mundial antes mencionada:

 “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.”

Así mismo, en el sistema americano de protección de los derechos humanos se aprecia que la Carta de la Organización de los Estados Americanos, suscrita en Bogotá en abril 30 de 1948, dispuso en su artículo 34:

“Artículo 34. Los Estados miembros convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de la pobreza crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la plena participación de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral. Para lograrlos, convienen asimismo en dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución de las siguientes metas básicas:

…… …

k) Vivienda adecuada para todos los sectores de la población;…”

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en San José de Costa Rica en 1969 estableció, en su artículo 26, el deber de lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales… contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires…”.

En la Convención sobre los Derechos del Niño, artículo 27, se consagra:

“1. Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.

…   …   …

3.    Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda.

…   …   …”

Otros instrumentos de derecho internacional que pueden destacarse sobre el particular, son la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 1951 (art. 21); el Convenio 117 de 1962 de la Organización Internacional del Trabajo sobre política social (art. 5.2); la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, 1965 (art. 5°, literal e, iii); la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, 1990 (art. 43.1, literal d); la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, 2006 (art. 28.1 y 2, literal d); la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, 1979 (art. 14.2 literal h); y el Convenio 169 de 1989, de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (arts. 14, 16 y 17).
Así mismo, en lo previsto para otros territorios se constata que el derecho a la vivienda ha sido reafirmado en el Convenio Europeo Relativo al Estatuto del Trabajador Migrante (1977), la Carta Africana sobre los Derechos y el Bienestar del Niño (1990) y la Carta Social Europea (revisada, 1996).

En este ámbito, cabe añadir que si bien en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales[35] (1950), la Carta Social Europea (1961) y la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea[36] (2000), no se hace una referencia explícita a la vivien­da digna y adecuada, la jurisprudencia producida en tales sistemas regionales de protección de derechos humanos la apuntala a partir de disposiciones sobre el ejercicio de otros derechos humanos, como la privacidad, el disfrute pacífico de los bienes y la protección de la familia.

Finalmente, son sólidas y constantes las referencias a la vivienda en la preceptiva superior extranjera, como puede observarse, en ejemplos de distintos continentes, en los artículos 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[37]; 65 de la Constitución de Portugal[38]; 40 de la Constitución de la Federación de Rusia[39]; y 26 y 28 dela Constitución de Sudáfrica[40].

4.2. La discusión en torno a la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna

4.2.1. A partir de lo expuesto en precedencia, resulta evidente que la consagración del derecho a la vivienda digna en la carta política de 1991, así como en varios instrumentos internacionales protectores de derechos humanos suscritos por el Estado colombiano, obliga a asumir su estudio desde una perspectiva superior, descartando cualquier consideración tendiente a desvirtuar el carácter jurídico del asunto, bajo el malentendido de que pudiera corresponder a la simple consagración de un objetivo político de cumplimiento unilateral por parte de las autoridades, carente de fuerza normativa y, por demás, inexigible.

4.2.2. Surge entonces la cuestión relativa a la clasificación de la disposición, esto es, a cuál categoría corresponde, a fin de verificar sus alcances y delimitar sus efectos.

En este punto, resulta pertinente recordar que en torno a la naturaleza de los derechos sociales, económicos y culturales, ha abundado el debate, como consecuencia obligada de la evolución del concepto mismo de Estado social de derecho y de la discusión propia en torno a la fuerza normativa y a la exigibilidad de los preceptos constitucionales.

Respecto a los derechos sociales, económicos y culturales, las mayores polémicas doctrinales han surgido a raíz de tratar de determinar si tales normas instituyen un derecho subjetivo, o si encajan en la forma de mandatos de ejecución programática por parte de las autoridades, sin facultar pretensiones concretas para quienes son sus beneficiarios.

A partir de la respuesta a tal cuestionamiento, ha emergido el dilema de su fundamentalidad. Si se conjuga la idea de que todo derecho fundamental es subjetivo, pero no todo derecho subjetivo es fundamental, los económicos, sociales y culturales no podrían ser considerados fundamentales al considerarse que ni siquiera son derechos subjetivos, generándose interrogantes y pronunciamientos, que han alimentado las lucubraciones en el ámbito nacional y en el derecho comparado.

4.2.3. En la jurisprudencia constitucional es posible observar la evolución, desde negar, en principio, que algunos derechos sociales correspondieran a verdaderos derechos subjetivos fundamentales, que permitieran su exigibilidad concreta por parte de los accionantes y, por ende, su protección directa a partir de la Constitución misma, pasando a que, para que procediera excepcionalmente el amparo por vía de tutela, era menester acudir a su conexidad con alguno o algunos que autónomamente comportaran el carácter fundamental, cuya subjetividad no estaba en discusión.

Dicho tratamiento jurisprudencial derivó hacia el reconocimiento del carácter fundamental autónomo de varios derechos a los que inicialmente se les protegió por vía de tutela en escenarios excepcionales, pudiendo recordar la jurisprudencia referida, verbi gratia, a los derechos al trabajo[41], a la educación[42], a la salud[43] y a la seguridad social[44].
El derecho a la vivienda digna no ha sido excepción a ese proceso[45], siendo posible encontrar pronunciamientos en los que se acudió al concepto de la conexidad, como argumento para su protección[46], aún después de haberse proferido algunas sentencias en las que se reconoció su autónomo carácter fundamental[47].

Así, bajo el criterio de la conexidad, se expuso que el derecho a la vivienda digna no era fundamental en sí mismo sino que, solo en eventos excepcionales, participaba de la naturaleza fundamental de los derechos con los cuales resultaba conectado, que devendrían conculcados como consecuencia de la desprotección a los accionantes en lo concerniente al goce de la morada en condiciones de dignidad.

Incluso, por vía jurisprudencial se llegó a determinar hipótesis bastante precisas de conexidad del derecho a la vivienda digna con derechos fundamentales, que transferían tal carácter a aquél, procediendo en consecuencia el amparo por vía de tutela, por su ligazón con el amparo de la vida digna[48]; el mínimo vital de quien, por ejemplo, residía en sitio de alto riesgo y no tenía cómo mudarse[49]la integridad física[50]; el debido proceso (frecuentemente en eventos de errónea liquidación de intereses de un crédito)[51]; o tratándose de sujetos de especial protección constitucional (verbi gratia, personas víctimas de desplazamiento forzoso)[52]entre otros[53].

Bajo esta línea, “el derecho a la vivienda digna adquiere rango fundamental cuando opera el factor de conexidad con otro derecho fundamental, o cuando puede evidenciarse una afectación del mínimo vital, especialmente en personas que se encuentran en una situación de debilidad manifiesta,  ya que, como lo ha reiterado esta Corporación, el derecho a la vivienda adquiere importancia en la realización de la dignidad del ser humano. Así, la prosperidad de una tutela para la protección de este derecho, dependerá de las condiciones jurídico-materiales del caso concreto en las que el juez constitucional determine si la necesidad de vivienda conlleva elementos que involucran la dignidad o la vida de quien acude a esta instancia judicial”[54].

4.2.4. Esa posición jurisprudencial pudo ser defendida bajo el entendido de que la vivienda digna no correspondía a un derecho subjetivo propiamente dicho[55], sino a la estructura de un derecho asistencial que impone a las autoridades un deber de ejecución programática, sin que ello represente una facultad concreta de exigencia por parte del titular, con la única excepción que la jurisprudencia admitía.

En este sentido, se apeló a la indeterminación del derecho a la vivienda digna como uno de los factores por los cuales no es posible predicar el carácter subjetivo a partir de la consagración constitucional, en cuanto quien lo llegare a alegar no podía concretar sus pretensiones. En consecuencia, de no darse el desarrollo normativo y prestacional que disponga las condiciones necesarias para el ejercicio del derecho, no sería posible considerar una pretensión que no fuere demasiado abstracta como para su satisfacción.

Adicionalmente, en caso de que se admitiere una pretensión de tales características, debería tenerse en cuenta lo que determinare el poder público, separado democráticamente y con ciertos grados de discrecionalidad.

Tal dificultad no se presenta con los derechos “clásicos” de libertad, cuya efectividad no requiere un desarrollo normativo posterior a su consagración constitucional, sino que son directamente realizables desde la carta misma, implicando su protección un escudo contra tentativas arbitrarias.

En este orden de ideas, resultaría difícil acudir ante los jueces de la República para hacer valer una pretensión en torno a un derecho como la vivienda digna, que no hubiere sido desarrollado a partir de lo dispuesto en la Carta, disponiendo la función legislativa de cierta discrecionalidad para regular los contenidos constitucionales y efectuar el desarrollo normativo y prestacional que lo concrete, así como el ejecutivo la tiene para diseñar el conjunto de políticas públicas hacia su ejercicio e implementación.

Por lo anterior, considerando el derecho a la vivienda digna como subjetivo y fundamental, se encontraría que su exigibilidad por vía de tutela o de otra acción judicial podría producir un conflicto entre las autoridades constituidas para su protección, en cuanto representaría una incursión de la Rama Judicial en funciones asignadas por la carta a las otras ramas, encargadas de desarrollar e implementar, programática y progresivamente, el contenido del mencionado derecho, como derecho social reconocido en la preceptiva superior.

Con todo, es claro que dentro del conjunto de derechos económicos, sociales y culturales está consagrado el de residir en una vivienda adecuada, sea propia o ajena, dotada de las condiciones suficientes para que los habitantes desarrollen y proyecten su vida dignamente[56], lo cual es aún más significativo cuando se trate de amparar personas que padezcan circunstancias de debilidad manifiesta.

Sin embargo, este es uno de los derechos menos desarrollados en la realidad colombiana, en lo que ha constituido un ostensible fraude a la Constitución, por la precariedad de los planes de vivienda de interés social, la proliferación de asentamientos supuestamente habitables en zonas de alto riesgo, la desatención del Estado a su deber constitucional de promover “la democratización del crédito” (art. 335 ib.) y que muchas familias perdieran su vivienda por las deudas desmesuradamente acrecidas, a favor de la avidez financiera, común en todo el mundo.    

4.3. La naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna - Su fundamentalidad

4.3.1. Para la Corte Constitucional resulta ya incuestionable que el derecho a la vivienda digna, reconocido en la carta política de 1991 y en el bloque de constitucionalidad, tiene carácter subjetivo, fundamental y exigible. 

4.3.2. Aunque la delimitación de los derechos no es cuestión acabada en la doctrina jurídica y, de tal manera, continuarán formulándose teorías enriquecedoras del debate en tal ámbito, de las nociones construidas sobre los derechos subjetivos se concluye con claridad que la tenencia reconocida y protegida de una vivienda digna encaja dentro de este género.

En efecto, a partir de las principales definiciones desarrolladas sobre derecho subjetivo, se extraen tres características que parecen ser constantes en la estructuración de dicho concepto: “i) Una norma jurídica, ii) una obligación jurídica de otro derivada de esta norma, y iii) un poder jurídico para la consecución de intereses propios reconocidos al sujeto (es decir, una posición jurídica)[57].

La existencia de la norma jurídica resalta que se está en presencia de una facultad respaldada por la autoridad del Estado, que trasciende los órdenes éticos o morales; la existencia de una obligación de otro, que se deriva de la norma, da cuenta de la relación jurídica que está comprendida dentro de la definición de derecho subjetivo, como concepto que implica un interés jurídicamente protegido que debe ser satisfecho por alguien, mediante la realización de una acción (dar o hacer) o una omisión (no hacer), determinada[58]; por último, el poder de consecución de tales intereses que han sido respaldados -posición jurídica-, resalta la situación normativa en la que el individuo se encuentra, que implica la facultad de hacer efectivo el respeto a su derecho, para no ser dañado en su esfera jurídica como consecuencia de su insatisfacción.

4.3.3. Empero, tratándose de derechos fundamentales en el contexto de la Constitución de 1991, las características antes mencionadas encuentran matices interesantes, que deben ser destacados para reafirmar la fundamentalidad del derecho a la vivienda digna.

En cuanto a la existencia de una norma jurídica como presupuesto de la existencia de un derecho fundamental, debe resaltarse que la consagración de un derecho de tal naturaleza dentro del texto constitucional no es el único criterio para identificar los derechos de tal índole. Además de ello, la carta política permite reconocer derechos a partir de su inherencia a la persona humana, aun cuando no hayan sido consagrados expresamente como tales dentro de la Constitución (art. 94)[59].

La consideración de un derecho como fundamental no solo dependerá de que haya sido catalogado expresamente como tal por la preceptiva constitucional o por los instrumentos internacionales, sino también por su estrecho vínculo con el ser humano.

En este aspecto, la Corte Constitucional ha sido consecuente en interpretar que la dignidad, en su triple significación de valor, principio y derecho, es una característica inherente a la persona humana, de la que puede derivar la fundamentalidad de ciertas facultades, cuyo ejercicio se revela imprescindible para su efectividad en sociedad y dentro del ordenamiento jurídico.

Esta corporación, en múltiples oportunidades, ha resaltado la dignidad como elemento inescindible de la persona humana, desde su existencia misma, exigiendo su respeto como elemento primigenio y fundante del Estado, en laautonomía o posibilidad de diseñar un plan vital y determinarse según sus características (vivir con libertad), o como posibilidad de gozar de ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien), o como la intangibilidad de los bienes no patrimoniales -integridad física y, cardinalmente, integridad moral- (vivir sin humillaciones)[60].

De lo anterior puede inferirse que aun cuando en el capítulo I del título II de la Constitución no esté catalogado expresamente un derecho entre los fundamentales, esta calidad debe ser reconocida a partir de su inmanencia con el ser humano, particularmente en su dignidad.

Conforme a lo anterior, será posible reafirmar que, entre más estrecha sea la relación de una determinada facultad u opción vital con la dignidad humana, esto es, mientras más evidente resulte la conexión entre su ejercicio y dicho concepto, de manera que pueda considerársele como una expresión de éste, más probable y factible resultará sustentar su carácter fundamental, así no haya sido incluido nominalmente como tal dentro de dicho capítulo de la norma superior.

En este entendido, los enunciados que históricamente se han efectuado de los derechos como civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y otros, no deben entenderse como una negación de su carácter fundamental, sino que será su inherencia o conexión íntima con la persona humana, como ser digno, la que determine tal carácter, circunstancia que podrá ser identificada por los partícipes del escenario social y que, en todo caso, debe atender el juez, como autoridad encargada de resolver los conflictos jurídicos a partir de la observación de la realidad y de la interpretación y aplicación del derecho.
Entonces, la inclusión de un derecho cualquiera dentro de alguna de las clasificaciones antes mencionadas, no conlleva ni significa la imposibilidad de ser considerado como fundamental a la luz de la Carta Política, menos cuando dicha clasificación puede emanar de razones históricas y no de la real trascendencia de su contenido.

Teniendo presente lo expuesto[61], tampoco podría sostenerse que la fundamentalidad de un derecho depende de su forma de implementación, o de la manera como se hace exigible, en tanto no es posible ligarla a un elemento exógeno a la persona humana, cuando tal elemento no fue democráticamente elevado a la categoría de bien especialmente protegible dentro la carta política.

Significa lo anterior que en el Estado colombiano, derecho fundamental no solo es aquél expresamente reseñado como tal dentro de la carta política, sino también aquellos que puedan adscribirse a normas constitucionales en las que se valoran determinados bienes jurídicos como elementos merecedores de protección especial, en cuanto fundantes del Estado mismo, tal como la dignidad humana.

4.3.4. En lo atinente a las obligaciones inmersas en el reconocimiento de derechos fundamentales como derechos subjetivos, se debe destacar la pluralidad de deberes de distinta naturaleza que pueden corresponder a un determinado derecho, según lo impongan las circunstancias bajo las cuales el derecho ha de ser protegido, o según su desarrollo normativo en particular.

En diversas oportunidades, la protección del derecho se concreta en una abstención, omisión o prestación de no hacerpor parte del sujeto concernido. Este tipo de obligaciones se observa con claridad en aquellos eventos en los que el actuar de un sujeto conduce a la vulneración del derecho fundamental de otro, evento que puede presentarse, tanto en el ejercicio de los llamados derechos de primera generación, como en aquellos denominados de segunda generación.

Lo anterior puede observarse claramente cuando se afirma que, en virtud del derecho a la libertad personal, nadie puede ser esclavizado dentro del territorio nacional, o cuando se predica que, en virtud del derecho a la seguridad social, las entidades administradoras de pensiones no pueden dejar de contar como cotizadas aquellas semanas en las que el empleador del trabajador afiliado incurrió en mora, cuando tuvieron la oportunidad de proceder al cobro[62]. En tales eventos, la abstención -el no hacer o ejecutar determinada conducta-, mantendrá incólume el ejercicio del derecho fundamental, el cual está siendo conculcado por una determinada omisión.

Ahora bien, cuando la satisfacción del derecho implica hacer, interesando la especificación del objeto de la obligación mediante la cual puede satisfacerse el derecho, se observa que éste siempre podrá ser desarrollado y concretado en un momento posterior a su consagración constitucional. Ello es consecuencia de la indeterminación o la generalidad con la que están redactadas la mayor parte de las normas constitucionales, que no es exclusiva de los derechos que tradicionalmente han sido clasificados como sociales, pues también está presente en la consagración de las llamadas libertades clásicas o derechos de primera generación, lo cual permite que las ramas del poder público, bajo los parámetros constitucionales, confluyan en el desarrollo de las condiciones bajo las cuales la norma superior es eficaz.

Se aprecia entonces que esta faceta prestacional de satisfacción de los derechos no es exclusiva de los sociales, ni excluyente respecto de los derechos clásicos de libertad, en cuanto la carta reconoce que todos los fundamentales son susceptibles de desarrollo normativo y regulación posterior a la constitucional. De no ser así, carecería de sentido la disposición consagrada en el artículo 152 superior, en cuanto en su literal a) incluye que la regulación por el Congreso de los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección, deba realizarse mediante leyes estatutarias.

En consecuencia, la indeterminación de los derechos sociales no puede ser argüida como factor que impida afirmar su carácter subjetivo, en cuanto la insuficiencia de regulación no es propia de este tipo de derechos, sino que es general a los consagrados en la carta política.

A lo anterior debe añadirse que el nivel actual de desarrollo normativo de los derechos sociales y, en concreto, de la vivienda digna, sí permite inferir que, así sea insuficiente y en altísimo grado incumplido por parte del legislador y del ejecutivo, no contraría la concreción de las pretensiones por parte de los titulares del derecho y bien puede y debe el juez de tutela proceder al amparo del derecho, dentro de los parámetros normativos -así sean escasos- y la evolución jurisprudencial.  

En todo caso, es menester recordar que, en el evento en que las autoridades competentes no hubiesen creado las condiciones normativas o materiales necesarias para fijar el contenido y alcance de un derecho merecedor de amparo, no por esa razón el juez de tutela truncará la obligación de protegerlo, en cuanto no le es dable permanecer impávido frente a la vulneración, estando en el deber de proceder constitucionalmente, por medio de los instrumentos jurídicos que el ordenamiento le ha otorgado.

Por su parte, las autoridades deben interiorizar que “están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” (inciso segundo del artículo 2° superior)lo cual, aunado a los principios de división de poderes y de colaboración armónica y al sistema de pesos y contrapesos entre las ramas del poder público, implica que, entre menor sea la efectividad de las actividades de una de las ramas en la protección de los derechos fundamentales, mayor tendrá que ser la labor de las otras, a fin de equilibrar la balanza y acatar la Constitución, que tiene que ser tomada en serio y cumplida a cabalidad.

En este sentido, la Corte Constitucional en varias ocasiones se ha encargado de la impartición de órdenes para que se proceda de manera afirmativa por parte de las demás autoridades del Estado, como en aquellos eventos en los que ha declarado la existencia de un estado de cosas inconstitucional[63], y cuando se requiera la pronta actuación de las autoridades, para evitar un perjuicio irremediable[64].

Todas estas consideraciones conducen a la Sala a afirmar que, en lo concerniente a la existencia de una obligación jurídica que se derive del reconocimiento de los derechos fundamentales, en cuanto derechos subjetivos, todos pueden implicar deberes de prestación y de abstención[65]. Estas obligaciones no suelen venir especificadas en la norma constitucional per se, razón por la cual su pretensión ante el juez de tutela conllevará que éste acuda a los desarrollos normativos que se han dado para la protección del derecho en particular, o a dilucidar, cuando aquellos sean inexistentes, ineficientes o contrarios a la Constitución, un contenido mínimo que garantice el ejercicio real del derecho y evite el daño iusfundamental.

Como consecuencia de lo anterior, en aquellos eventos en que no parezca claro el alcance de un derecho fundamental, es posible que el juez visualice su contenido mínimo o esencial, a fin de suministrar un cierto grado de certeza sobre la consistencia del derecho en su expresión más concreta. Dicho contenido mínimo es indicativo de un parámetro y de unos límites, que no pueden ser transgredidos por las autoridades ni por particulares.

Sin embargo, tal contenido mínimo o núcleo esencial de los derechos fundamentales no implica que su observancia se reduzca siempre a ese contenido, puesto que, al ser considerados como derechos de especial relevancia constitucional,su ejercicio impone constante optimización y evolución dentro del ordenamiento, lo cual permite que al núcleo se le añadan elementos o circunstancias de garantía, incrementando el ámbito y calidad de ejercicio.

Conforme a lo anterior, es menester recalcar que la manera como se implementa o se cumple el contenido que le corresponde a un derecho fundamental, tampoco es un elemento a partir del cual se pueda descartar su carácter subjetivo. En este sentido, la subjetividad vendrá dada por la defensa que del interés en juego se derive para el ordenamiento, y no por su forma de implementación. Por ello, nada impide que un derecho de cumplimiento progresivo o programático sea considerado como fundamental, en tanto la manera como se implementa no está atada a su definición.

En este orden de ideas, cuando se afirma que un derecho es de cumplimiento progresivo, se indica principalmente: i) un estado de cosas ideal, al cual la norma busca arribar y ii) un contexto económico en el que se halla inmerso el ejercicio del derecho, es decir, el problema que representa la distribución de bienes escasos para la satisfacción de necesidades ingentes, en los eventos en que normativamente obliga la satisfacción de tales necesidades.

Bajo ese entendido, la progresividad corresponde a una forma de implementación del derecho en virtud de la cual se procura la satisfacción gradual de las necesidades, de manera que no sea factible desaprovechar la protección otorgada en el desarrollo precedente del derecho, sino que se avance en su implementación, hasta la satisfacción real de la prestación reconocida, según las finalidades trazadas por la norma.

Los anteriores argumentos consolidan la posición jurídica de los sujetos de derechos fundamentales dentro del ordenamiento, haciendo factible su pretensión mediante las vías procesales que se han dispuesto para ello, sean aquellas que se han creado de manera general para la defensa ordinaria de los derechos, o sea la acción de tutela, cuando se cumplan los requisitos para su procedibilidad. Así mismo, pone de presente que la insatisfacción del derecho conllevaría una lesión constitucional. 

En este orden de ideas, y en punto del derecho a la vivienda digna, la Sala debe reiterar su carácter fundamental, básicamente porque constituye una innegable expresión de la dignidad humana y se vincula de manera directa con la concepción social del Estado, como ente que tiene a su cargo la superación de las condiciones de desigualdad material que impiden el ejercicio de los derechos que se reconocen en la carta (art. 13 Const.).

En este punto, reitérese que la vivienda digna es elemento trascendental para la efectividad de la dignidad humana, entendida como “el derecho de las personas a realizar sus capacidades y a llevar una existencia con sentido, en un ambiente libre de miedo frente a la carencia de lo materialmente necesario e indispensable para subsistir…”[66].

En efecto, contar con un lugar digno de habitación permite a los seres humanos experimentar una existencia más agradable, con menos riesgos de peligros callejeros y de humillaciones, protegidos de la intemperie y teniendo la posibilidad de descansar en condiciones materiales adecuadas. Adicionalmente, fomenta el desarrollo de la persona humana, en cuanto le permite estrechar lazos familiares y sociales, que le posibiliten su desenvolvimiento social, otorgándoles un espacio propicio para su intimidad y añadiendo a su identidad el lugar donde se habita, como elemento de apacibilidad.

En este orden de ideas, el artículo 51 de la carta y las bases expuestas ponen en cabeza de todos el derecho a la vivienda digna como fundamental, ratificando así el carácter universal de tal reconocimiento y su inescindible relación con la dignidad como elemento connatural a los seres humanos, pudiendo también predicar de él su carácter inalienable.

Así mismo, se dispuso en cabeza de las autoridades del Estado, sin distinción, el deber de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho, disponiendo tres campos de regulación mínima, en lo concerniente a planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de programas de vivienda.

Conforme a lo anterior, el derecho a la vivienda digna, como fundamental que es, podrá ser exigido por vía de tutela, conforme al desarrollo prestacional y normativo que se le haya dado y en las hipótesis que más adelante se explicarán. 

4.4. Contenido mínimo del derecho a la vivienda digna

Pese a la dificultad que puede representar la redacción del artículo 51 para fijar a partir de allí todos los elementos que componen el ejercicio del derecho a la vivienda digna, la Corte considera que el contenido mínimo de tal derecho fundamental debe comprender la posibilidad real de gozar de un espacio material, en el que la persona y su familia puedan habitar, de manera tal que le sea posible llevar a cabo su proyecto de vida en condiciones que permitan su desarrollo como individuo digno, integrado a la sociedad.

Bajo esta premisa, la Corte no ignora que, dada la amplitud de elementos que pueden agregarse al contenido mínimo antes referido, la precisión del alcance del derecho a la vivienda digna puede ser complementada por los desarrollos normativos y prestacionales que de él se hagan, los cuales deben tender a la satisfacción del derecho.

Para desarrollar tal labor de precisión, debe reiterarse que las características referidas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su observación N° 4 de 1991, se acogen como criterio guía para la concreción y protección del derecho fundamental a la vivienda digna, siendo menester su aplicación, en la mayor medida posible, en los desarrollos que de él se hagan y en el estudio judicial que se practique para su amparo.

En el fallo C-936 de octubre 15 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, se anotó que “tales consideraciones obligan a aceptar que el acceso a la vivienda digna no se refiere exclusivamente a la financiación de la propiedad sobre la vivienda, pues expresamente se protegen todas las formas de tenencia de la vivienda. De lo anterior surge que corresponde al Estado diseñar varias estrategias financieras y de situación de recursos para atender distintas modalidades de tenencia de la vivienda y no limitarse a asegurar la propiedad sobre los inmuebles”. Allí se reseñó, siguiendo la citada observación N° 4:

“a) Seguridad jurídica de la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados.
b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.
c) Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de material de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales.
d) Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de Higiene de la Vivienda preparados por la OMS, que consideran la vivienda como el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas.
e) Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el centro del objetivo de la política.
Los Estados deben asumir obligaciones apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho.
f) Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.
g) Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y por que se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos modernos.”

4.5. Defensa del derecho a la vivienda digna y la acción de tutela como mecanismo efectivo para su garantía

Es oportuno reiterar que, en la actual evolución jurisprudencial, deducir la fundamentalidad de un derecho por vía de conexidad con otros de tal magnitud, no es apropiado ni necesario; acudir a tal criterio resulta aún más superfluo frente a la naturaleza indispensable de la vivienda digna, en la que de manera autónoma refulge la mencionada magnitud, sin que sea pertinente acudir a un elemento exógeno para justificarlo. En este sentido, la tutela del derecho fundamental a la vivienda digna, procede de manera directa, sin apelar a la conexidad, sino admitiendo la acción constitucional según el cumplimiento de los requisitos generales que se predican de cualquier otro derecho fundamental, según el artículo 86 de la carta y el Decreto 2591 de 1991.  

Así consta en la sentencia T-585 de junio 12 de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, donde se afianzaron tres hipótesis a partir de las cuales procederá la protección del derecho fundamental a la vivienda digna en sede de tutela:

“… (i) hipótesis referidas a la faceta de abstención o derecho de defensa de la vivienda digna, (ii) pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en el marco de desarrollos legales o reglamentarios que conlleven a superar la indeterminación inicial en cuanto al contenido normativo propio del derecho a la vivienda digna y (iii) eventos en los cuales las circunstancias de debilidad manifiesta en los que se encuentran los sujetos considerados de especial protección constitucional, a la luz de las normas superiores y de la jurisprudencia de esta Corporación, tornan imperiosa la intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas que permitan poner a estas personas en condiciones de igualdad material haciendo efectiva, en el caso concreto, la vigencia de la cláusula del Estado Social de Derecho (artículo 1º superior).”

Esta Sala considera pertinente la reiteración de que en estas hipótesis se reafirma que ese derecho es subjetivo y su titular concretará sus pretensiones en la posibilidad de hacer cesar las interrupciones arbitrarias e ilegítimas que perjudiquen el ejercicio apropiado, teniendo en cuenta que la arbitrariedad o ilegitimidad de la actuación estará dada por el contenido del ordenamiento jurídico vigente.

Debe destacarse que en las dos primeras hipótesis no se hace diferenciación alguna sobre quiénes pueden hacer uso de la acción de tutela en tales circunstancias, de lo cual se infiere que en ellas pueden estar inmersas todas las personas que, en virtud del desarrollo normativo dado al derecho fundamental, estén en el supuesto de hecho descrito para su protección. Empero, en virtud de la tercera hipótesis, podría mal entenderse que la protección se otorga solo a aquellos accionantes que han sido identificados como sujetos de especial protección constitucional por parte de la jurisprudencia de esta corporación.

En este sentido, la Sala considera pertinente aclarar esta hipótesis, en cuanto puede ser interpretada como la exclusión injustificada de aquellos que no han sido considerados previamente por la jurisprudencia constitucional como sujetos de especial protección, lo cual sería tanto como sostener que el derecho a la vivienda digna sólo es fundamental para ciertas personas, circunstancia que se opone al carácter universal que posee este tipo de derechos subjetivos.

Es menester efectuar esta claridad, por cuanto la consideración de una persona como sujeto de especial protección constitucional no necesariamente ha de implicar para el juez una labor de clasificación de los accionantes dentro de alguna de las categorías que de antemano la jurisprudencia ha determinado como meritorias de dicha protección, sino que se deben analizar las especiales condiciones que rodean el caso concreto para, a partir de allí, determinar si el accionante se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, de la que se desprenda el deber estatal de protecciónespecial según lo dispuesto en el último inciso del art. 13 de la norma superior.

Con todo, es claro que la protección al derecho fundamental a la vivienda digna, se extiende no solo a favor de los sujetos de especial protección constitucional, sino de quienes carezcan de ella, que de suyo están en circunstancia de debilidad manifiesta, al serles frustráneo su ejercicio efectivo. 

Lo anterior, en cuanto la esencia del derecho fundamental a la vivienda digna, como derecho social que también es, promueve la erradicación de las circunstancias materiales que impiden a las personas el ejercicio real de sus derechos en condiciones dignas, sin que haya lugar a distinguir entre aquellas que jurisprudencialmente han sido identificadas como sujetos de especial protección, de las que no lo han sido.

Ello no riñe con que la implementación del derecho fundamental a la vivienda digna está sujeta a un criterio de progresividad, en virtud del cual su ejecución podrá seguir parámetros de justicia distributiva, pudiendo eventualmente priorizarse cuando se requiera con mayor urgencia, por ser más evidente la desigualdad en la que se encuentran a causa de sus circunstancias particulares, por ejemplo por razones de edad (niñez, senectud), embarazo y discapacidad.

En efecto, si se ha reconocido que la implementación de este derecho social fundamental se halla contextualizada dentro de un escenario de recursos escasos, lo pertinente será que en la distribución de tales bienes se ponga especial atención a quienes con más apremio ameriten la satisfacción del derecho, sin que ello implique que no sea fundamental per se, ni que para aquellas personas que con anterioridad no han sido consideradas como sujetos de especial protección se diluya la fundamentalidad, o se les desconozca que por el solo hecho de carecer de morada, ya estén en situación de manifiesta debilidad, que les permita obtener el amparo por vía de tutela.   

Así, se reconoce la existencia de circunstancias estructurales ajenas a las aspiraciones individuales de desarrollo del ser humano, sobre las cuales el individuo no tiene control, y que afectan su dignidad y su derecho a la igualdad, siendo necesaria la puesta en marcha del principio de solidaridad, que rige a Colombia como Estado social de derecho. Por ello, no debe entenderse que el reconocimiento del derecho a la vivienda digna constituya desatención a que el ser humano es poseedor de fuerza de trabajo que puede alcanzar sus objetivos vitales de desarrollo por medios propios, debiendo ser corregidas las condiciones materiales de desigualdad, tal como también se deriva de manera incontrastable de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 334 superior: “El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos” (no está en negrilla en el texto original).

Recuérdese que el Estado colombiano se ha obligado al desarrollo progresivo de este tipo de derechos (art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos) y, según lo normado en el artículo 34, literal k, de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, debe dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución” de una vivienda adecuada para todos los sectores de la población (no está en negrilla en el texto original).

De esta manera, resulta palmario que el deber del Estado frente al cumplimiento del derecho fundamental a la vivienda digna implica la puesta en marcha de esfuerzos efectivos y óptimos, que conduzcan a su concreción.

La satisfacción podría verse limitada por insuficiencia de recursos, debiendo acudirse a criterios de justicia distributiva, sin que ello libere al Estado de su obligación, cuyo cumplimiento ha de priorizar, teniendo claro que en primera línea está la realización de los derechos fundamentales, entre ellos el de la vivienda decorosa, a proveer con prelación, de manera que reafirme que ser un Estado social no constituye un mero enunciado formal, sino una realidad, que le impone ineludibles deberes frente a sus asociados, en particular los de menores ingresos, de los que no puede exonerarse. Así lo expresó la Corte Constitucional desde sus primeros pronunciamientos (no está en negrilla en el texto original)[67]:

“… el término "social", ahora agregado a la clásica fórmula del Estado de Derecho, no debe ser entendido como una simple muletilla retórica que proporciona un elegante toque de filantropía a la idea tradicional del derecho y del Estado…
 …   …   …
Desde este punto de vista el Estado social puede ser definido como el Estado que garantiza estándares mínimos de salario, alimentación, salud, habitación, educación, asegurados para todos los ciudadanos bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad (H.L. Wilensky, 1975).”

Desarrollando lo manifestado, puede inferirse que el derecho fundamental a la vivienda digna, si el Estado no lo garantiza apropiadamente, el afectado será protegido por vía de amparo, en hipótesis como las siguientes:

i) Cuando estaba gozando del derecho y sobreviene una privación ilegítima, o producto de un hecho que el Estado tenía la obligación de precaver.

ii) Cuando habiendo aprobado y ganado un concurso para la asignación de una vivienda de interés social, no le es entregada.

iii) Cuando, no hallándose en alguna de las hipótesis anteriores, está en circunstancia de debilidad manifiesta, bajo la cual le es imposible gozar de un digno lugar de habitación, lo cual torna apremiante la intervención del juez de tutela con miras a la adopción de medidas que conduzcan a ponerlo en condiciones de igualdad material, para hacer efectivo su derecho.

Quinta. Asentamientos humanos de origen ilegal

5.1. En Colombia, como en todo el mundo donde la concentración en los centros más poblados sigue en constante crecimiento, por la atracción de las supuestas mayores posibilidades de empleo, estudio, seguridad, etc., se presentan diferentes problemas serios para la satisfacción de las necesidades de techo, servicios públicos domiciliarios y transporte, entre otras.

Paralelamente, las áreas relativamente urbanizables y no utilizadas, que se suelen percibir como “de engorde”, seducen a los necesitados y también a los ávidos de enriquecimiento, engendrándose en estos últimos maquinaciones dolosas, que llevan en algunos casos a los propietarios o poseedores legítimos a colocar en los predios avisos como “este predio no se vende, no se arrienda, no se permuta”, que en culturas con menos depredadores resultarían insólitos.

Tales truhanes propician la promoción y el desarrollo de urbanizaciones ilegales, a partir de la modalidad de loteo, no obstante carecer ellos de título y los terrenos de infraestructura y de acceso a servicios públicos domiciliarios, siendo usualmente personas indoctas y de escasos recursos económicos quienes, llevados de su inalcanzado derecho a la vivienda, se dejan tentar y adquieren el “lote”, a cambio del dinero que puedan reunir, en ocasiones bajo la adicional“mise en scene” de ser llevados a una notaría y suscribir la “promesa de compraventa”, así sea solo de “posesión”.

Ese ardid tiene aún mayores posibilidades de fructificar, si ni el titular del predio ni las autoridades locales reaccionan oportunamente, dejando así aumentar la confianza del adquirente y de otros potenciales compradores.    

5.2. La problemática de los asentamientos humanos ha ocupado especialmente la atención de la Organización de las Naciones Unidas, advirtiendo, en particular, el carácter universal del deterioro de las condiciones de vida de los habitantes de los centros urbanos y resaltando la profundización de dicho fenómeno en países en vías de desarrollo, lo que a su vez contraría el sustento de una vida en condiciones dignas y obstaculiza el progreso económico, social y cultural de los pueblos.

5.2.1. Instituyó así en 1978, después de la reunión Hábitat I realizada en Vancouver, Canadá[68], el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-Hábitat, asumido con el objeto de “mejorar las condiciones de vida y de trabajo para todos y todas mediante la gestión y el desarrollo eficiente, participativo y transparente de los asentamientos humanos, dentro del objetivo general de reducción de la pobreza y la exclusión social”[69],detallando las graves dificultades que atraviesa el mundo para satisfacer las necesidades y aspiraciones básicas de los pueblos, en consonancia con el principio de dignidad humana.

En dicho instrumento se estableció i) que la vivienda junto con los servicios adecuados, constituyen un derecho humano básico, que comporta para los gobiernos la obligación de asegurar a todos sus habitantes el acceso a una vivienda adecuadaii) la adopción de medidas eficaces sobre asentamientos humanos y de planificación espacial, acordes a la realidad local; iii) la movilización de recursos a través de la figura de cooperación internacional; iv) la implementación de programas que impulsen el derecho a la vivienda, la promoción de ciudades sostenibles que incluyan en su desarrollo la planeación y manejo ambiental; vi) la creación de asentamientos habitables y eficientes,que respondan a las necesidades especiales de niños, mujeres y otras personas en situación de debilidad manifiesta, a fin de garantizar el acceso a servicios básicos de saneamiento, educación, alimentación y empleo, dentro de un marco de justicia social.

5.2.2. En 1992 se celebró en Río de Janeiro la conferencia de Naciones Unidas denominada Cumbre de la Tierra, con el objetivo de lograr “un equilibrio justo entre las necesidades económicas, sociales y ambientales de las generaciones presentes y futuras”, al igual que promover mecanismos de asociación mundial entre países desarrollados y en desarrollo, así como entre los gobiernos y los distintos sectores de la sociedad civil, procurando un marco para el desarrollo sostenible de los asentamientos humanos[70].
En dicha conferencia se elaboró el Programa 21, donde se desarrolló el concepto de enfoque facilitador, que compromete la coordinación y cooperación entre los sectores público, privado y comunitario con el mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y ambientales de los asentamientos humanos y la calidad de vida de sus habitantes, en especial de quienes se encuentran en condiciones inadmisibles de pobreza. Ello se estableció en aras de fortalecer la capacidad financiera e institucional de las ciudades, en la búsqueda de nuevos mecanismos de financiación que permitan la incorporación y posterior ejecución en los planes de desarrollo local, de los distintos compromisos adquiridos en esta materia.

5.2.3. En junio de 1996 se llevo a cabo en Estambul, Turquía, la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II), en la cual se suscribieron dos documentos multilaterales fundamentales (18ª sesión plenaria, junio 14 de 1996), de una parte la Declaración de Estambul sobre los Asentamientos Humanos y de otra el Programa del Hábitat o Agenda del Hábitat.

El primer documento fue diseñado bajo el mandato de adoptar los objetivos universales de garantía de la vivienda adecuada para todos y lograr que los asentamientos humanos sean más seguros, salubres, habitables, equitativos, sostenibles y productivosEn esa dirección, el cuerpo de la Declaración implica transversalmente la consecución de dos grandes metas, entre otras: i) La vivienda adecuada para todos. ii) El desarrollo de asentamientos humanos sostenibles, en un mundo en proceso de urbanización.

Así mismo, quedó patente en dicha Declaración la elevada preocupación universal frente al asunto, en tanto “para mejorar la calidad de vida en los asentamientos humanos, debemos luchar contra el deterioro de condiciones que, en la mayoría de los casos y sobre todo en los países en desarrollo, han alcanzado dimensiones críticas… los desafíos que plantean los asentamientos humanos son de escala mundial, pero los países y las regiones encaran también problemas concretos que requieren soluciones concretas. Reconocemos que tenemos que intensificar nuestros esfuerzos y potenciar nuestra cooperación para mejorar las condiciones de vida en las ciudades y pueblos de todo el mundo, en particular en los países desarrollo, donde la situación es especialmente grave”.

De esta manera, la Organización de las Naciones Unidas, consciente de tamaña gravedad, está propiciando la superación de las causas que originan el trance, referente a su vez para la adopción de políticas públicas en el orden interno, generando de esta manera compromisos estatales para hacer efectivo el derecho a la vivienda adecuada, cuyo amplio e insoslayable reconocimiento consta enfáticamente desde la Declaración Universal de Derechos Humanos, como se ha venido puntualizando en esta sentencia.

En relación con el propósito de lograr una vivienda adecuada para todos, se insiste en que el acceso familiar exclusivo y excluyente a la morada segura, salubre y con servicios básicos, es indispensable para el bienestar físico, psicológico, social y económico del ser humano, teniendo el acceso efectivo a una opción habitacional un carácter fundamental y prioritario en el plan de acción mundial. En esa línea, para la materialización de la vivienda digna, está definido como objetivo primordial brindar a todas las personas y sus familias, igualitariamente, garantías jurídicas con respecto a la consecución y tenencia de habitación, con respeto hacia las condiciones ambientales del entorno.

En igual sentido, en cuanto al desarrollo de asentamientos humanos en un mundo en creciente proceso de urbanización, se precisó que “la democracia, el respeto de los derechos humanos, la transparencia, la representatividad y la rendición de cuentas en la gestión pública y la administración en todos los sectores de la sociedad, así como la participación efectiva de la sociedad civil, son pilares indispensables para el logro del desarrollo sostenible”[71].

Por esta razón, se definieron criterios para la construcción y reconstrucción de ciudades sustentables, mediante la implementación de programas que superen los principales vectores de inequidad social en los asentamientos urbanos[72], sobre la base del desarrollo económico, social y la protección del medio ambiente, como componentes interdependientes y complementarios del desarrollo sostenible.

Así mismo, dicha Declaración de Estambul exhortó a los gobiernos a que formularan y ejecutaran medidas concretas, que dieran aplicación a los contenidos del Programa Hábitat, al Plan de Acción Mundial, al Programa 21 y a las otras declaraciones sobre sostenibilidad de asentamientos humanos, persuadiendo a los estados sobre el diseño de mecanismos e instrumentos económicos que fomentaran la cooperación entre países, asociaciones que vinculen a todos los niveles de la administración pública con el sector privado, organizaciones no gubernamentales y comunitarias, trabajadores y población civil en general, que incluyan la participación de la mujer, los jóvenes, las personas de la tercera edad y en condición de discapacidad, indígenas, grupos vulnerables y personas con necesidades especiales.

5.2.4. En junio 9 de 2001 los estados partes se reunieron con el fin de renovar y reafirmar los compromisos contraídos en la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (Hábitat II), elaborándose entonces laDeclaración sobre las ciudades y otros asentamientos humanos en el nuevo milenio, en la cual se reconoció la interdependencia entre el acceso a una vivienda adecuada y el desarrollo sostenible de los asentamientos humanos en un contexto de masiva urbanización. Al mismo tiempo, se insistió en la prioridad de proporcionar a los grupos vulnerables y a personas con necesidades especiales, el acceso a vivienda.

Lo expuesto denota la trascendencia del apresurado y desordenado crecimiento urbano, producto de los factores propios de cada entorno, que ha generado una proliferación de asentamientos usualmente improvisados, en especial en las metrópolis, que impacta de manera profunda a las personas de escasos recursos económicos, notoriamente en países como los latinoamericanos, donde es más sensible el efecto de la célere migración a las ciudades, por su mayor industrialización y concentración del comercio, las finanzas, la atención médica especializada, los mejores niveles de educación y capacitación, contra la escasez de empleo, servicios básicos y oportunidades de desarrollo en pueblos y campos, terriblemente agravado en Colombia por  el desplazamiento forzado.

5.3.1. Así fue manifestado en este país en el Consejo Nacional de Política Económica y Social (documento Conpes 3305 del 2004), sobre el diseño de los lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano, en particular ante la expansión de asentamientos humanos ilegales (no está en negrilla en el texto original):

“El crecimiento de las ciudades colombianas ha seguido un patrón desequilibrado… Entre los fenómenos espaciales resultantes se encuentra el predominio de los asentamientos precarios en las periferias, la expansión irracional y el deterioro y despoblamiento de las zonas interiores de las ciudades. En términos sectoriales, sobresale el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda, la escasez del suelo urbanizable en la mayoría de las ciudades, la sostenibilidad de los incrementos de cobertura en agua y saneamiento, así como el desorden del transporte público… Los asentamientos precarios constituyen la manifestación física y espacial de la pobreza y la desigualdad de un país mayoritariamente urbano. El crecimiento natural de las ciudades, el influjo migratorio de las zonas rurales, la ausencia de alternativas económicas para la población, así como la ineficiencia de las administraciones y políticas, entre otros factores, generaron una dinámica de crecimiento urbano informal e incompleto en las ciudades colombianas…”

Continuando con el diagnóstico, en el citado documento Conpes se resaltó la problemática ocasionada por el exacerbado aumento poblacional, el incremento de la urbanización ilegal, y las consecuencias sobre la población de escasos recursos económicos, el medio ambiente, la economía y la sociedad en general:
“La urbanización ilegal trae consigo consecuencias económicas, sociales y ambientales que no solo afectan a la población de ingresos bajos, sino acarrean perjuicios para la sociedad en conjunto. Entre estos pueden mencionarse el deterioro de la calidad de vida; deficiencias en servicios públicos, vialidad y equipamientos; obstrucción de obras públicas; precariedad de títulos; evasión fiscal; y extra-costos al presupuesto público. A esto se suma el alto impacto ambiental relativo por la ocupación de zonas no aptas para la urbanización, incluyendo daño a las fuentes de agua, pérdida de vegetación e incremento de la escorrentía con la consecuente generación de situaciones de riesgo.”

5.3.2. En el mismo sentido, la Dirección del Sistema Habitacional del otrora Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, recogiendo el análisis llevado a cabo por el Conpes, ha enfatizado sobre la aparición indiscriminada de asentamientos humanos ilegales, principalmente por urbanización ilegal e invasión, con mayor afectación en poblaciones socialmente vulnerables, donde la situación presentada no es cosa diferente a “una relación de oferta y demanda, entre la población de escasos recursos que necesita acceso a la vivienda y los potenciales oferentes del mercado, pero al ser la vivienda legalmente constituida un elemento de difícil consecución para la gente de escasos recursos, el abanico de opciones se reduce al mercado que por muy poco, se puede acceder a un área de terreno, aunque de precarias condiciones físicas, sin servicios públicos y sin infraestructura vial”[73].

5.4. De acuerdo con lo anterior y en atención a ese progresivo aumento de asentamientos humanos ilegales y su repercusión en el caótico crecimiento de las ciudades, el Estado colombiano ha adoptado en diversas épocas medidas encaminadas a regular la problemática social que surge en torno a la vivienda.

5.4.1. La Ley 66 de 1968, modificada por el Decreto 2610 de 1979, reguló la vigilancia sobre la enajenación de vivienda, con control a “la celebración de promesas de venta, el recibo de anticipos de dinero o cualquier otro sistema que implique recepción de los mismos, con la finalidad de transferir el dominio de inmuebles destinados a vivienda”.

5.4.2. Con la Ley de Reforma Urbana (9ª de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997), en la necesidad de superar el desorden citadino y prever el desarrollo futuro de las urbes, luego de que sucesivas administraciones expidieran reglamentos y normas para conjurar la crisis[74], se determinó armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental… Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres”[75] (no está en negrilla en el texto original).

En esa línea se adoptó la figura de planeación para municipios y distritos denominada Plan de Ordenamiento Territorial, POT, con el fin de consolidar instrumentos de planificación, de conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 152 de 1994[76], acorde con el 311 de la Constitución Política, que radica en el municipio “el deber de ordenar el desarrollo de su territorio”.

5.4.3. La Alcaldía Mayor de Bogotá acogió esos mandatos de organización territorial y expidió el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital, contenido en el Decreto 619 de 2000[77].

En junio 22 de 2004, mediante el Decreto Distrital 190, se  compiló el desarrollo normativo sobre ordenamiento territorial de Bogotá, D. C., donde se trazaron políticas dirigidas al cumplimiento de los principios constitucionales de función social y ecológica de la propiedad, la primacía del interés general sobre el particular, los principios legales de función pública de urbanismo y la distribución equitativa de cargas y beneficios.

En materia de vivienda, se estableció una política habitacional que “contempla la promoción, oferta y generación de suelo en el marco de acuerdos con la región, para buscar un equilibrio en los procesos de asentamientos de población, que permitan el desarrollo de programas de vivienda de interés social y prioritaria y disminuir y eliminar la producción informal de vivienda para los estratos más pobres de la población”[78].

Mediante el Decreto Distrital 367 de 2005[79] se dio continuidad a la política habitacional, en el proceso de legalización de “desarrollos humanos realizados clandestinamente”, encaminado al reconocimiento de la existencia de asentamientos precarios y su inclusión en el desarrollo de la ciudad, como mecanismo idóneo para erradicar la marginalidad, fijando medidas sobre legalización, prevención y control de asentamientos humanos ilegales.

5.4.4. El Decreto 564 de 2006[80], con el objetivo de incluir y articular el proceso de legalización de los asentamientos humanos precarios o irregulares al desarrollo urbano de las ciudades, estableció “un proceso integral de desarrollo territorial, que de paso consolide proyectos de vivienda de interés social, y el mejoramiento de su entorno”[81].

En esos términos, se ha planteado un conjunto de medidas encaminadas a la optimización de la política nacional de desarrollo urbano, centrando la atención en el desequilibrio demográfico, la urbanización informal, la escasez del suelo urbanizable y los asentamiento precarios, percibiendo la necesidad de impulsar programas de renovación y redensificación urbana, superación de condiciones y procura de mecanismos de generación, mejoramiento y sostenibilidad del espacio público, entre otros.

5.5. Dando despliegue al desarrollo normativo interno, es ilustrativo hacer alusión al documento sobre políticas públicas concretas adelantadas respecto a asentamientos humanos en el municipio de Soacha, Cundinamarca, observándolo como antecedente en el reconocimiento del problema social, cuya atención da origen a “la legalización y mejoramiento integral de barrios, la titulación individual de predios, la construcción de vivienda para proyectos de reasentamiento de zonas críticas no mitigables, el mejoramiento de residencias y la incorporación de la gobernanza urbanística, incluyendo inversiones en la dotación de servicios públicos”[82].

Tal política oficial emana del reconocimiento de que la mayor parte del crecimiento urbano del municipio ha evolucionado en medio de la ilegalidad y la urbanización informal, de manera que la cobertura de servicios públicos es ineficiente frente a la demanda de equipamiento e infraestructura, “entre otras razones porque el gobierno no puede realizar inversiones en barrios no legalizados, lo que conduce a bajos índices de desarrollo humano local, que atrapan en la pobreza al 53,8% de las personas y en la indigencia al 20,4%”.

Por lo anterior, se orientó el diseño de políticas públicas sobre tres líneas estratégicas, enfocadas en términos generalesi) al mejoramiento integral de barrios, encauzado hacia la legalización de asentamientos humanos y el diseño urbanístico, para mejorar el hábitat, dentro de un concepto integral de reordenamiento, que incluye el suministro de servicios públicos y sociales a los habitantes de los barrios en proceso de legalización y tiende hacia el mejoramiento habitacional; ii)reasentamiento de población vulnerable, que ocupe zonas de alto riesgo no mitigable; y iii) recuperación de la gobernanza urbanística, dirigida hacia el control urbano y su articulación con el POT local.

Bajo tal diagnóstico fueron diseñadas las bases de la política de asentamientos humanos, encaminada principalmente a lograr un mejor ordenamiento urbano y a garantizar el acceso a vivienda para la población vulnerable, todo con el objetivo de mejorar localmente la calidad de vida, aumentar los índices de desarrollo humano y la gobernanza, dando prioridad a “las familias más pobres y vulnerables, la población en situación de desplazamiento, la población en condición de discapacidad, los hogares con mujeres cabeza de hogar y la población que habita en zonas de alto riesgo no mitigable, lo cual implica que los procesos de desarrollo local y los planes institucionales contengan un enfoque de derechos y una perspectiva de género”.

Sexta. Desarrollo normativo sobre la conformación de las juntas de acción comunal en Bogotá D. C.

6.1. La Corte se ha pronunciado en varias ocasiones[83] sobre el origen, las características y la naturaleza de la acción comunal, principalmente al realizar el análisis constitucional de la Ley 743 de 2002, mediante la cual se desarrolló el artículo 38 superior[84] en lo referente a las asociaciones, para el caso comunales.

En la sentencia C-580 de junio 6 de 2001, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, se recordó que la génesis de los organismos de acción comunal proviene de las “settlement houses” inglesas, destinadas a satisfacer las necesidades sociales latentes luego de la revolución industrial, cuyo “objetivo primordial consistió en atender las familias que conformaban la comunidad de barrio, mediante la formación y educación social de los infantes, jóvenes y adultos para que influyeran en su ambiente y elevaran su calidad de vida”[85].

En el mismo fallo se explicó que la denominada doctrina del desarrollo de la comunidad se extendió en tal medida, que los países la han incorporado como un “programa nacional con métodos, técnicas, principios y objetivos definidos”, siendo inicialmente dirigido a la población rural, pero debido al crecimiento demográfico de las urbes, fueron llevados a las ciudades[86], empezando por las zonas marginales.

Igualmente se recordó que hacia 1.955 fue adoptado en Colombia la acción comunitaria para atender los problemas de la población marginada, mediante la ejecución del primer programa oficial sobre desarrollo de tal naturaleza, seguido de la expedición de la Ley 19 de 1958[87] de fomento a la acción comunal, “habilitando a los organismos correspondientes para ejercer funciones de control y vigilancia de los servicios públicos, y promover acciones en distintos escenarios de la vida local”.

Partiendo del referido recuento, en el citado fallo se resaltó la relevancia constitucional de la acción comunal, atendiendo su relación con i) la participación de la comunidad y su desarrollo, ii) la solidaridad, iii) la integración de la comunidad y el Estado, y iv) la autonomía, así (está en negrilla en el texto original):

“De este recorrido queda en claro que el desarrollo comunitario –del cual son expresión los organismos de acción comunal-, es un proceso social con acción participativa de la comunidad al tiempo que representa un medio de promoción humana, en tanto que impulsa al individuo a involucrarse en su contexto detectando necesidades y ayudando a solucionarlas. Por ello, para alcanzar sus metas el proceso requiere de la solidaridad entre los miembros constitutivos de la comunidad, pero ante todo, de la integración de la comunidad y el Estado permitiendo que los esfuerzos de la población se sumen a los del gobierno a fin de mejorar las condiciones económicas, sociales y culturales de la nación, en el entendido de que los organismos comunitarios deben gozar de la debida autonomía para iniciar, controlar, realizar y dirigir los programas de desarrollo comunitario.”

6.2. La Ley 743 de 2002 estableció un marco jurídico para las relaciones entre los organismos de acción comunal y el Estado, definiendo la forma de promover, estructurar y fortalecer una organización democrática, moderna, participativa y representativa de esos entes[88]. De ese modo, dentro de los múltiples principios que involucran este tipo de asociaciones, se encuentran el reconocimiento y el desarrollo de la comunidad hacia la justicia social y la solidaridad, para el logro de la paz[89] (arts. 3° y 4° ib.).

La junta de acción comunal, organismo de primer grado[90], es entonces “una organización cívica, social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio propio, integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa”[91].

Como indicó la Corte en la observada sentencia C-520 de 2007, las juntas de acción comunal buscan que la comunidad mancomunadamente propenda por su propio progreso, mediante la integración y el trabajo conjunto de las personas que comparten un hábitat, al residir en lugares cercanos entre sí.

En ese fallo se dijo que esas juntas “son organizaciones sociales sin ánimo de lucro, que buscan potenciar el trabajo de las comunidades locales asentadas en un determinado territorio (art. 8° Ley 743 de 2002) en pro de su propio desarrollo, además de generar espacios de autogestión y de participación para sus miembros. Estas entidades han jugado un papel destacado en la promoción del desarrollo económico y en la realización de pequeñas y medianas obras públicas y actividades de mejora y ornato (pavimentación, construcción y mantenimiento de parques, escenarios deportivos y otros espacios públicos), especialmente en comunidades con altos niveles de necesidades básicas insatisfechas” (no está en negrilla en el texto original).

6.3. La junta de acción comunal estará constituida por personas mayores de 14 años que residan dentro del territorio respectivo (art. 16 ib.), que para el caso de capitales de departamento y el Distrito Capital de Bogotá podrá ser el barrio, el conjunto residencial, el sector o la etapa del mismo, según la división establecida por la autoridad municipal (art. 12 lit. a ib.).

Con todo, el parágrafo 2° del artículo 12 permite a la autoridad competente autorizar la constitución de juntas de acción comunal en “asentamientos humanos cuyo territorio no encaje dentro de los conceptos de barrio, vereda o caserío… cuando se considere conveniente para su propio desarrollo”.

La Ley 743 de 2002 establece que los requisitos y el número mínimo de afiliados y/o afiliadas[92] necesario para la constitución y subsistencia de la junta, serán reglamentados por el Gobierno (par. 2° art. 12), con una duración indefinida, pero siendo posible su disolución y liquidación[93] por voluntad de los afiliados o mandato legal (art. 17 ib.).

En concordancia con lo anterior, el artículo 4º del Decreto 2530 de 2005 señala que para el reconocimiento de personería jurídica se debe presentar: i) “certificación expedida por la autoridad competente, relacionada con la delimitación del territorio en la cual desarrollará su actividad el organismo de acción comunal”; ii) nombre e identificación de los afiliados y/o afiliadas; iv) acta de constitución y de elección de directivas[94] y de aprobación de estatutos, debidamente suscritas por presidente y secretario de la Asamblea General y v) copia de los estatutos.

El artículo 143 de la Ley 136 de 1994, modificado por el 1° de la Ley 753 de 2002[95], estatuye que en aquellos municipios de categoría primera y especial[96], corresponde al alcalde el otorgamiento, la suspensión y la cancelación de la personería jurídica, al igual que la aprobación, revisión y control de las actuaciones de las organizaciones comunales, entre estas las juntas de acción comunal; funciones que pueden delegar los burgomaestres en “instancias seccionales”de su gobierno.

En ese orden, por disposición expresa del artículo 63 de la Ley 743 de 2002 los organismos de acción comunal, entre ellos las juntas a las cuales se circunscribe este análisis, i) forman una persona jurídica distinta de sus miembros individualmente considerados; ii) a partir de su registro en la entidad que ejerce su inspección, vigilancia y control[97]; iii) debiendo esos entes inscribir los estatutos de esas organizaciones y sus reformas, los nombramientos y elección de sus dignatarios, así como los libros y la disolución y liquidación de esas personas jurídicas.

6.4. El marco normativo para la inspección vigilancia y control de los organismos de acción comunal se encuentra consignado, entre otras disposiciones, en las Leyes 743 y 753 de 2002 y los Decretos 2350 de 2003 y 890 de 2008 reglamentarios de la Ley 743.

El artículo 5º del citado Decreto 890 indica que las autoridades que ejercen esas funciones son de dos niveles, el primero correspondiente al Ministerio del Interior, cuyo espectro se circunscribe sobre las federaciones departamentales y municipales de acción comunal y la Confederación Comunal Nacional. El segundo lo conforman las respectivas dependencias de los departamentos, distritos y municipios, sobre las juntas y asociaciones de acción comunal, correspondiéndoles expedir los actos administrativos de reconocimiento, suspensión y cancelación de la personería jurídica de esas agrupaciones[98], incluida la autorización para la constitución de juntas de acción comunal en asentamientos humanos[99].

6.5. En atención a lo anterior, la Alcaldía Mayor de Bogotá profirió el Decreto 298 de 2006[100], partiendo de la autorización otorgada en el artículo 1° de la Ley 753 del 2002 para que los alcaldes municipales deleguen “en las instancias seccionales del sector público de gobierno”, entre otras, sus atribuciones para otorgar, suspender y cancelar la personería jurídica de las juntas de acción comunal, así como para aprobar y controlar sus actuaciones.

En el referido Decreto la Alcaldía asignó como funciones del Departamento Administrativo de Acción Comunal, i) el reconocimiento, suspensión y cancelación de la personería jurídica y la aprobación de estatus y sus reformas, de las juntas de acción comunal, las juntas de vivienda comunitaria y las asociaciones de juntas de acción comunal domiciliadas en Bogotá, D. C.; ii) ejercer la inspección vigilancia y control sobre las mismas; y iii) aprobar, revisar y controlar sus actuaciones.

Posteriormente, en virtud de lo establecido en el artículo 50 del Acuerdo 257 de 2006 del Consejo de Bogotá[101], se transformó el Departamento Administrativo de Acción Comunal en el Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal IDPAC, cuya naturaleza jurídica es la de un establecimiento público del orden distrital, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito a la Secretaría Distrital de Gobierno.

El referido Acuerdo fijó como objeto del IDPAC “garantizar el derecho a la participación ciudadana y propiciar el fortalecimiento de las organizaciones sociales, atendiendo las políticas, planes y programas que se definan en estas materias” (art. 53 ib.). Esa misma norma señala dentro de las funciones básicas de esa entidad las de ejercer y fortalecer el proceso de inspección, control y vigilancia sobre las organizaciones comunales de primer y segundo grado y sobre“las fundaciones o corporaciones relacionadas con las comunidades indígenas cuyo domicilio sea Bogotá” (lit. e ib.).

En ese orden, tratándose de las organizaciones de primer grado, como son las juntas de acción comunal, el IDPAC es la autoridad local encargada de velar por la materialización de los fines asociativos de esas agrupaciones, principalmente mediante el otorgamiento y cancelación de la personería de esas entidades, así como la aprobación y control sobre sus actuaciones.

Séptima. El principio de confianza legítima, su reconocimiento y protección en la jurisprudencia constitucional

7.1. La Constitución Política colombiana no consagra expresamente el principio de confianza legítima. Sin embargo, dada la cláusula abierta e integradora de los principios y valores constitucionales, cabe acudir a la buena fe, preceptuado en el artículo 83 ibídem“Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas.”

En la exposición de motivos del referido artículo se calificó de necesaria la consagración explícita de su presunción respecto de los particulares, debido a la situación de inferioridad en que se encuentran frente a las autoridades públicas y como mandato para éstas, en el sentido de considerar al administrado como el destinatario primario de una actividad de servicio[102].

Ese imperativo constitucional se aplica a las actuaciones unilaterales de la administración, generadoras de situaciones jurídicas subjetivas o concretas para los particulares, que involucran el concepto de confianza, el cual les permite reclamar ante las autoridades públicas, sin que a éstas les sea permitido ejercer sus facultades a espaldas de los administrados[103].

El principio de la confianza legítima está entonces relacionado con el de la buena fe, que exige a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación jurídica, que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas correspondientes, lo que correlativamente hace que los administradores no ejerzan sus potestades defraudando la confianza debida hacia quienes con ellos se relacionan.

7.2. En el derecho comparado es posible hallar primero el origen de la noción de confianza legítima en Alemania, principalmente en algunas consideraciones doctrinales durante la República de Weimar, bajo el conceptovertrauensschutz, o protección de la confianza, emergiendo su desarrollo en el fallo de noviembre 14 de 1956 del Tribunal Administrativo Superior de Berlín y su pionera aparición en la jurisprudencia constitucional alemana en diciembre 19 de 1961[104].

Se destaca que la confianza legítima ha sido reconocida entre los principios generales del derecho comunitario en la Unión Europea, creados como una manifestación de las tradiciones comunes de los estados miembros, siendo hoy día norma no escrita, pero de máximo rango dentro del derecho de la unión[105].

La aplicación de ese principio en el derecho comunitario es una manifestación de la seguridad jurídica en sentido amplio, donde su virtualidad para el control de actos administrativos es posible si éstos reúnen las características suficientes para generar confianza, verbi gratia, que la institución actúe en ejercicio de potestades regladas estrictas, no discrecionales y que haya conferido al administrado garantías concretas en un acto individual expreso, una práctica administrativa inveterada, o circulares publicadas que, en todo caso, deben ser conformes a derecho[106].

7.3. Sobre el alcance de este principio, en la doctrina nacional se ha sostenido que “otorga al administrado el poder de exigir una protección jurídica de sus expectativas legítimas cuando, al tener razones objetivas para confiar en la estabilidad de la situación jurídica prexistente, la alteración repentina de la misma, sin haber sido proporcionados el tiempo y los mecanismos necesarios para su adaptación a la nueva situación, desencadena una alteración grave de sus condiciones económicas y patrimoniales”[107].
7.4. La jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha analizado el principio de confianza legítima y los presupuestos para aplicarlo en el marco del derecho administrativo, desde diversos ámbitos, como la salud, la seguridad social, la educación, la tributación, las actividades económicas, el trabajo, la vivienda, etc., mereciendo especial referencia, para el caso, lo acaecido cuando la administración desaloja a quienes venían ocupando un determinado sitio.

7.5. Así, el fallo T-372 de septiembre 3 de 1993, M. P. Jorge Arango Mejía, analizó el caso de unos vendedores ambulantes ubicados en la Plazuela de San Pedro en Neiva, que interpusieron una acción de tutela contra el Alcalde municipal, que había ordenado su desalojo y no fueron reubicados, pese a que las autoridades municipales habían ofrecido hacerlo, frente a lo cual se explicó:

 “El conflicto entre el deber del Estado de recuperar y proteger el espacio público y el derecho al trabajo, ha sido resuelto en favor del primero de éstos, por el interés general en que se fundamenta. Pero se ha reconocido, igualmente, que el Estado en las políticas de recuperación de dicho espacio, debe poner en ejecución mecanismos para que las personas que se vean perjudicadas con ellas puedan reubicar sus sitios de trabajo en otros lugares. Del libre ejercicio del derecho fundamental al trabajo depende la subsistencia de las familias de los vendedores ambulantes. Sin embargo, la ocupación del espacio público no está legitimada por la Constitución. Cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna.”

Se concluyó entonces que la conducta de la administración municipal vulneró el principio de confianza legitima, pues debiendo utilizar el mecanismo de la revocación de las licencias, no lo hizo; por el contrario, decidió que en un término perentorio, no acorde con la situación, se desocupara la zona, quedando los vendedores abruptamente sin la actividad que les era permitida, ante lo cual se ordenó al Alcalde de Neiva establecer los mecanismos y recursos conducentes a su reubicación.

7.6. En la sentencia T-617 de diciembre 13 de 1995, M. P. Alejandro Martínez Caballero, se resolvió la contingencia de 130 familias que ocupaban desde hacía más de 30 años un sector de Puente Aranda en Bogotá, conformando un grupo de comuneros dedicados a la recolección y recuperación de elementos reciclables, de lo cual derivaban su sustento, cuyo desalojo llevó a esta Corte a aplicar el concepto de la confianza legítima, sustentada en el principio de la buena fe, en cuanto un Estado social de derecho no puede defraudar la credibilidad que hubiere generado su falta de acción oportuna, debiendo coadyuvar a brindar soluciones, sin que eso implique reparación, resarcimiento, indemnización, ni desconocimiento del principio del interés general.

En ese mismo fallo se explicó que “la administración permitió la ocupación de unas tierras que constituían Espacio Público y no hizo nada para impedirlo, estableciendo con su permisividad la confianza por parte de los administrados de crear unas expectativas en torno a una solución de vivienda. Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por los administrados que ocuparon tal Espacio Público, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichas personas de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna”.

Desde el principio de la confianza legítima, se criticó que por más de 30 años la administración distrital hubiese permitido la ocupación del espacio público y algunos funcionarios postergaran la solución de problemas humanos agravados por la desidia imperante, ordenándose en consecuencia la suspensión del lanzamiento mientras se reubicaba a quienes serían desalojados.

7.7. En la sentencia T-438 de septiembre 17 de 1996, M. P. Alejandro Martínez Caballero, se estudió el caso de unaasociación de “colmeneros” y puestos de venta en Barranquilla, quienes tras ser desalojados instauraron acción de tutela contra una empresa de desarrollo urbano de esa ciudad.

En ese fallo se precisó que para poder desalojar a alguien se debe adelantar una actuación policiva o judicial, cuya no realización apropiada conlleva violación  del debido proceso. Además, teniendo en cuenta que durante el desalojo fueron destruidos los lugares de trabajo de los accionantes, la Corte dispuso investigar y tomar las medidas legales conducentes a que fuesen reparados los daños.

7.8. En el fallo T-396 de agosto 20 de 1997, M. P. Antonio Barrera Carbonell, se revisó el caso de dos accionantes que durante varios años poseyeron con ánimo de señor y dueño unos locales en el llamado “San Andresito” de Villavicencio, pero la empresa de desarrollo urbano de esa ciudad encerró el terreno, evitando el acceso al referido lugar de comercio.

Para resolver, la Corte acudió al principio de la confianza legítima, “en relación con aquellos ocupantes del espacio público que creen tener un derecho legítimo… puesto que la respectiva autoridad pública no les ha impedido su ocupación, sino que por mucho tiempo les ha permitido y tolerado dicha ocupación, acompañada de la realización de diversas actividades, tales como, vivienda, comercio, recreación, etc.”.

También indicó esta corporación que, así se invoquen presuntas razones de interés público, no es posible trasladar de manera abrupta a quienes han venido ejerciendo el comercio, bajo la creencia, fundada en la buena fe exenta de culpa, de que su actividad es legítima, sin que se les garantice que podrán ejercer su ocupación en otro lugar apropiado.

7.9. En fallo SU-360 de mayo 19 de 1999, M. P. Alejandro Martínez Caballero, se analizó el caso de unos vendedores ambulantes de la Localidad Novena de Fontibón, Distrito Capital de Bogotá, quienes reconociendo el interés de la Administración Distrital de proteger el espacio público, habían creado una cooperativa en la zona para presentar un proyecto de desarrollo denominado “adquisición de terreno y construcción del centro comercial para los vendedores del comercio informal”.

Adicionalmente, la Junta Administradora Local había incluido ese proyecto dentro del plan de desarrollo local de Fontibón, pero una nueva administración inició los procesos policivos tendientes al desalojo del espacio público de todos los vendedores que se hallaban en la zona, desconociendo el acuerdo referido.

Con respecto a la confianza legítima, la Corte precisó en dicha sentencia que se trata de “un principio que debe permear el derecho administrativo, el cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica (arts. 1º y 4° de la C.P.), de respeto al acto propio y buena fe (art. 83 de la C.P.), adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y administrado. Es por ello que la confianza en la administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible”.

En el mismo fallo fueron reseñados además algunos elementos probatorios, no necesariamente documentales, que permiten demostrar la buena fe que motiva la confianza legítima, por ejemplo, la carnetización de los vendedores ambulantes informales; acuerdos o compromisos previos al desalojo entre éstos o sus representantes gremiales y las autoridades sobre la estancia en el espacio público; pronunciamientos en el Concejo Municipal o en la Junta Administradora Local sobre protección a tales comerciantes; y recepción de entidades municipales de tarifas por servicios públicos, entre otros.

Igualmente, se previno a las autoridades de policía para que en el cumplimiento de sus funciones de lanzamiento, no atentaran contra la dignidad de las personas, ni contra sus bienes.

7.10. En la sentencia T-465 de junio 9 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño, fueron atendidos los derechos de vendedores ambulantes del parque Simón Bolívar en Arauca, que habían sido desalojados por la administración municipal para la recuperación del espacio público, sin un procedimiento previo y afectándoles sus ingresos. Sostuvo la Corte en dicha ocasión:

“… ante la inequidad social que demuestra el ejercicio del comercio informal y la grave afectación de los derechos fundamentales de quienes se ven relegados a estas actividades, es imprescindible que el Estado ofrezca, previamente a la ejecución de un programa de recuperación del espacio público, medidas dirigidas a aminorar los efectos lesivos, en términos de derechos fundamentales, de la aplicación de dicho programa. En ese sentido, todo plan de restitución del espacio público debe estar acompañado de una política dirigida a impedir la afectación desproporcionada de los intereses de grupos marginados de la población.”[108]

Esta corporación explicó que la justificación constitucional de esa política se sustenta en el principio de igualdad material, propio del Estado social y democrático de derecho, pues privar de opciones a quien busca aliviar la pobreza con los únicos medios que tiene a su disposición, sin ofrecerle una alternativa digna, equivale a sacrificar al individuo y a su familia en forma desproporcionada, frente a un interés general abstracto.

Ello desconoce la solidaridad y deja en la desesperanza a personas, familias y comunidades que deben subsistir y no han recibido del Estado ni de la sociedad alternativas lícitas, hallándose en grave riesgo de obrar al margen de la ley, siendo injusto convertirlos en mártires forzosos de un beneficio general, del cual están excluidos.

Volviendo al referido fallo T-465 de 2006, desde la perspectiva constitucional fueron indicados los siguientes requisitos de ponderación entre la confianza legítima y la procedencia de los planes de restitución del espacio público:

(i)           Se adelanten con observancia del debido proceso y el trato digno a quienes resulten afectados.

(ii)        Se respete la confianza legítima.

(iii)      Exista una cuidadosa evaluación previa de la realidad sobre la cual ha de tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia entre su alcance y las características de dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, particularmente a través del acceso a alternativas económicas.

(iv)       Se ejecuten de forma que evite desproporciones, como lesiones al mínimo vital de personas que no cuenten con oportunidades de inserción laboral formal y se hallen en alto grado de vulnerabilidad.

7.11. En el fallo T-210 de marzo 23 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez, se resolvió un caso en el cual el peticionario afirmaba que desde 1992 ejercía de manera permanente y pública, actos de señor y dueño sobre una parcela[109] ubicada en Floridablanca, Santander, que expuso haber mejorado erradicando la maleza, construyéndole vivienda, sembrando varias especies de árboles frutales y efectuándole cerramiento, además de haber obtenido la instalación de energía eléctrica y telefonía, con estratificación y asignación de su nomenclatura.

Con todo, la posesión del referido inmueble fue perturbada desde 2006, cuando la Alcaldía de Floridablanca inició varios procesos policivos para obtener la restitución de algunos bienes de uso público que estaban siendo ocupados.

Para resolver, la Corte recordó que la confianza legítima es un “principio en virtud del cual la Administración debe actuar conforme al respeto por el acto propio. Así, las autoridades deben actuar de manera coherente con sus comportamientos pasados y, en consecuencia, no pueden modificar sus actuaciones de manera inconsulta y abrupta cuando ese cambio afecta de manera directa a un particular”.

Se reiteró además que para que se configure este principio, deben concurrir los siguientes presupuestos: a) la necesidad de preservar perentoriamente el interés público; b) la demostración de que el particular ha desplegado su conducta acorde con el principio de la buena fe; c) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y el particular; y finalmente, d) la obligación de adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda acomodar a la nueva situación, creada por el cambio intempestivo de actitud por parte de la administración.

Respecto al último requisito, la Corte precisó que existen múltiples formas de proteger la confianza legítima que ampara a los ocupantes del espacio público. Así, en algunos casos, se ha ordenado a las autoridades la adjudicación de subsidios familiares de vivienda a favor de los ocupantes, el otorgamiento de formación necesaria para que los desalojados puedan desempeñar otra actividad económica o acceder a créditos blandos y a insumos productivos; o se ha exigido a la administración el reconocimiento y pago de las mejoras realizadas por los ocupantes sobre los bienes.

En este fallo se concluyó que el actor estaba amparado por la confianza legítima, “debido a que actuó siempre de buena fe, esto es, bajo la convicción de que estaba ocupando un bien que le pertenecía en la medida en que llevaba más de una década ejerciendo la tenencia del inmueble, con ánimo de señor y dueño, sin que nadie se hubiese opuesto a la misma, aduciendo mejor título. Así, durante al menos un período de ese tiempo, la Administración omitió sus deberes de iniciar el proceso policivo de restitución de bien de uso público y, decididamente, esa omisión persistente en el tiempo, le generó al peticionario la convicción de que estaba poseyendo un bien sin propietario, y en esta medida, creyó estar actuando conforme a derecho”.

En consecuencia, la orden de desalojo adoptada dentro del proceso policivo desestabilizó de manera cierta y evidente la relación entre el peticionario y la administración, pues en forma intempestiva se ordenó la restitución del bien ocupado, sin adoptar medidas transitorias para que el peticionario pudiera acomodarse a la nueva situación.

En esa medida, la Corte Constitucional ordenó a la Alcaldía y a la Inspección Segunda de Floridablanca estudiar cuidadosamente las condiciones personales del actor, para poder ofrecerle una alternativa viable de adaptación al desalojo del bien, que le había permitido, en los últimos años, sostener a su familia.

7.12. En la sentencia T-657 de agosto 30 de 2010, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, se revisó una acción incoada por la madre de cuatro niños, cabeza de familia, quien manifestó que desde 1993 habitaba en la Escuela San Juan Bosco de Cúcuta un cuarto con servicios sanitarios y lavadero, ubicado debajo de un tanque aéreo, desarrollando labores de aseadora, sin recibir pago. Sin embargo, los rectores venían acosándola con la Policía Nacional para obtener el desalojo, con tratos denigrantes hacia ella y sus menores hijos.

Con respecto al principio de confianza legítima, la Corte precisó que “se encuentra en cabeza de todos los administrados, bien por las acciones u omisiones de la autoridad administrativa, que han creado situaciones de hecho o de derecho que permiten generar expectativas o apariencias de legalidad y, que al ser contrarrestadas o enmendadas por la administración generan la vulneración de derechos fundamentales, situación en la cual recae la obligación por parte de la administración de buscar alternativas de solución o medidas tendientes a morigerar sus efectos, mas cuando se está frente a derechos de sujetos de especial protección constitucional”.

Si bien el principio de confianza legítima tiene como límite el interés general y la actora ocupaba en un centro educativo un lugar no apto para vivir, este tribunal resaltó que también resultaron afectados usos particulares permitidos, correspondiendo adoptar medidas progresivas que generen el menor impacto, por lo cual se ordenó a la Alcaldía y a la Secretaría de Educación de Cúcuta que en un término no superior a 10 días hábiles, arreglen y adecuen el lugar de habitación de la demandante y sus hijos, para evitar la consumación de un daño a su vida e integridad, y a Metrovivienda de la misma ciudad, que en un término no superior a 3 meses cumpla con el compromiso adquirido, referente a la entrega de un lote y el aporte de materiales de construcción, para que la actora pueda edificar su vivienda.
7.13. En el fallo T-097 de febrero 22 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, se estudió el caso en que la demandante señalaba que desde aproximadamente 8 años ejercía la actividad comercial de venta de jugos naturales en Montería, siendo la única fuente para proveer su sustento y el de sus hijos. No obstante, la administración municipal ordenó su desalojo, por encontrarse sobre un predio de uso público.

En dicho caso la Corte reiteró su línea jurisprudencial sobre la protección del espacio público ante quienes lo ocupen indebidamente, correspondiéndoles a “las autoridades encargadas de dar aplicación a las políticas de preservación del interés general… velar por minimizar el daño que eventualmente se cause a las personas afectadas con las órdenes de desalojo, para lo cual se desarrollarán programas especiales de atención a la población que sufra desplazamiento masivo, pobreza o indigencia, entre otros factores, que se ve obligada a utilizar el espacio público, a falta de alternativa distinta, ya sea para desarrollar actividades comerciales o para establecer su vivienda”.

La Corte indicó que le correspondía a la Alcaldía, en principio permisiva, implementar medidas alternativas en el proceso de reubicación, o la inclusión en planes alternos para las personas desalojadas, no siendo aceptable la falta de ofrecimiento de programas que permitieran a los administrados contar con medidas que hicieran más llevadera la situación afrontada.

7.14. En la sentencia T-527 de julio 5 de 2011, M. P. Mauricio González Cuervo, se estudió la situación de 13 personas identificadas y a los demás “ocupantes materiales” a quienes la Alcaldía de Villavicencio les ordenó la restitución de lotes que estaban poseyendo en la margen izquierda del dique perimetral del río Guatiquía.

Como los lotes no fueron desocupados, un funcionario comisionado por la Alcaldía de Villavicencio avisó a laspersonas indeterminadas que estuviesen habitando los terrenos objeto de la orden de restitución, la realización de la diligencia de lanzamiento.

Los actores adujeron que ni ellos ni sus familias fueron vinculados al proceso y que, por tanto, se les vulneraba el debido proceso y el derecho a la defensa. Además, durante los años que ocuparon el terreno, el Estado les suministró redes de luz eléctrica, alumbrado público, pavimentación de calles y servicio de salud, cobrándoseles impuestos sobre el bien que habitaban.

Para resolver, se analizó si la resolución que ordenaba la restitución, dirigida a 13 personas determinadas y a “los demás ocupantes materiales” del predio, vulneraba los derechos invocados por los demandantes.

La Corte indicó que si bien es obligación del Estado realizar amplios esfuerzos para que todos los afectados con una medida de desalojo sean directamente vinculados al proceso, la naturaleza del mismo hace que esta sea una carga excesiva, pues la forma de la ocupación ilegal hace imposible determinar con precisión quienes se encuentran invadiendo el terreno. En consecuencia, el simple hecho de que la resolución estuviera dirigida a 13 personas individualizadas y adicionalmente a “los demás ocupantes materiales”, no vulneraba el derecho aducido.

Tratándose de la medida de desalojo, fue encontrada en principio legítima, pues apuntaba a restituir un bien parte del espacio público, ubicado en la ronda del río Guatiquía. Sin embargo, la conducta prolongada de la administración hizo nacer en los ocupantes la idea de que la ocupación era tolerada.

Esta Corte encontró que las casas del sector afectado con la medida, que contaba con carreteable, estaban construidas en ladrillo y otros materiales duraderos y que en las calles se había instalado una red de postes con cableado eléctrico, de lo cual infirió que el asentamiento no era provisional y que durante un largo período la administración municipal toleró y auspició que creciera una ocupación, de la cual tenía noticia, evidenciándose que el barrio venía creciendo, sin oposición.

Se determinó además que la pasividad de la administración creó la expectativa de que la ocupación estaba avalada y, por ende, continuaron construyendo y mejorando las viviendas, hasta el punto de tener el aspecto de un barrio correctamente urbanizado.

La Corte ordenó la adopción de medidas que condujeran a la restitución del espacio público, cuya ocupación no se avalaba, pero al mismo tiempo protegió los derechos de quienes se afectarían en su confianza luego del silencio de las autoridades municipales, ordenándose por tanto a la Alcaldía de Villavicencio (i) conceder un tiempo prudencial a los interesados para que pudieran acoplar su conducta a la nueva posición de la administración y (ii) otorgarles alternativas de reubicación, no equiparables a indemnización, sino como posibilidad de reconstruir sus proyectos de vida y evitar la vulneración contra sus derechos al mínimo vital y a la vivienda digna.

7.15. Culminada la presentación de la línea jurisprudencial que sobre el principio de confianza legítima ha sostenido la Corte Constitucional, se unifica el concepto de que cuando se ejerce comercio informal o visiblemente se construye vivienda en un terreno antes ajeno, pero por largo tiempo nadie se opone, se va cimentando la confianza de que la ubicación es legítima.

Octava.  El derecho a un ambiente sano

8.1. Atendiendo los parámetros establecidos en los artículos 8°, 79, 80 y 95 numeral 8° de la Constitución, entre muchas otras normas superiores que posteriormente serán citadas, se determinan las obligaciones generales que regulan el respeto que deben guardar los seres humanos hacia el ambiente.

En dichas disposiciones se determina que todos los habitantes del territorio colombiano han de preservar la indemnidad del ambiente, al igual que se estipula la obligación de velar por su “conservación” y “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”.

8.2. En la sentencia C-671 de junio 21 de 2001, M. P. Jaime Araújo Rentería, se declaró la exequibilidad de la“Enmienda del Protocolo de Montreal aprobada por la Novena Reunión de las Partes, suscrita en Montreal el 17 de septiembre de 1997”, que desarrolla “los preceptos constitucionales que consagran la cooperación internacional en campos indispensables para la preservación de la salud y la vida de las personas, contenidos en el Preámbulo y en los artículos 1, 2 y 9 de la Carta. De igual forma, garantiza y respeta la equidad, la reciprocidad y la conveniencia nacional, que deben inspirar las relaciones internacionales en materia política, económica, social y ecológica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 226 del Estatuto Supremo”.

Dicho pronunciamiento hizo énfasis en “la importancia de los diversos instrumentos internacionales para la protección del medio ambiente, como lo es la Enmienda bajo revisión, ya que ellos permiten concretar y hacer efectivas medidas y acciones para prevenir y contrarrestar las causas que lo deterioran, fijando políticas y metas específicas para cada país con el fin de eliminar o reducir las actividades que generan el impacto negativo sobre el ambiente, atendiendo el grado de injerencia de cada país sobre aquél, siendo de especial consideración los países en vías de desarrollo”. De igual forma, señaló:

“… la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Artículo 366 C.P.

…   …   …

La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho. En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado ‘Constitución ecológica’, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección.”
En el mismo sentido, en la citada sentencia se expresó, respecto a la relación del derecho a un ambiente sano con los derechos a la vida y a la salud:

“El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a  la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente  causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse  que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.  A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental.”

Bajo criterios que deben ser interpretados conforme a los principios, derechos y obligaciones del Estado y de los asociados, refulge la incuestionable grandeza ecológica de nuestra norma de normas, con reafirmada vocación hacia la protección de la naturaleza, ampliamente estatuida a todo lo largo de la preceptiva superior[110]:

“(1) la obligación del Estado y de todas las personas de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8°); (2) la naturaleza de servicios públicos a cargo del Estado que se asigna a la salud y el saneamiento ambiental (art. 49); (3) la función ecológica, como un elemento inherente al concepto de función social de la propiedad privada (art. 58); (4) la necesidad de considerar la eventualidad de las calamidades ambientales dentro de las variables que las normas sobre crédito agropecuario deben tener en cuenta (art. 66); (5) inclusión de la protección al medio ambiente como uno de los objetivos de la educación (art. 67); (6) el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo, y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro efectivo de estos fines (art. 79); (7) la obligación del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, prevenir los factores de deterioro ambiental y cooperar con las naciones vecinas en la protección de los ecosistemas situados en zonas fronterizas (art. 80); (8) la prohibición existente en relación con el ingreso al país de residuos nucleares y desechos tóxicos (art. 81); (9) el deber que el Estado tiene en relación con la defensa del espacio público y su destinación al uso común (art. 82); (10) la procedencia de las acciones de cumplimiento y populares para proteger el derecho a gozar de un medio ambiente sano (arts. 87 y 88); (8) el deber de la persona y del ciudadano de proteger los recursos culturales y naturales del país y de velar por la conservación de un ambiente sano (art. 95, num. 8°); (11) la función congresual de reglamentar, mediante la expedición de leyes, la creación y funcionamiento de corporaciones autónomas regionales (art. 150, num. 7°); (12) la perturbación del orden ecológico como razón que justifica la declaratoria del estado de emergencia y el consiguiente uso de facultades legislativas (art. 215); (13) el deber del Estado de promover la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (art. 226); (14) la inclusión del tema ambiental dentro de los objetivos del control fiscal, manifestada en la necesidad de valorar los costos ambientales generados por la gestión pública (art. 267, inciso 3°) y en la obligación de que el Contralor General presente al Congreso un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y el medio ambiente (art. 268, num. 7°); (15) la función asignada al Procurador General de la Nación de defender los intereses colectivos, y en especial el ambiente (art. 277, num. 4°); (16) la posibilidad de que los departamentos y municipios ubicados en zonas limítrofes adelanten, junto con sus entidades homólogas de los países vecinos, programas de cooperación e integración dirigidos, entre otros objetivos, a la preservación del medio ambiente (art. 289); (17) la competencia que tienen las asambleas departamentales para regular, por medio de ordenanzas, temas relacionados con el ambiente (art. 300, num. 2°); (18) la consideración de las circunstancias ecológicas como criterio para la asignación de competencias administrativas especiales a los departamentos (art. 302); (19) el régimen especial previsto para el departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, uno de cuyos objetivos es la preservación del ambiente y de los recursos naturales del archipiélago (art. 310); (20) la competencia de los concejos municipales para dictar normas relacionadas con el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (art. 313, num. 9°); (21) la asignación mediante ley de un porcentaje de los impuestos municipales sobre la propiedad inmueble a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente (art. 317); (22) las funciones que se atribuyen a los territorios indígenas con respecto a vigilancia sobre los usos del suelo y la preservación de los recursos naturales (art. 330, num. 1° y 5°); (23) la creación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, la cual tiene dentro de sus objetivos el aprovechamiento y preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables (art. 331); (24) la regla conforme a la cual el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos (art. 332); (25) la posibilidad de limitar, mediante la expedición de leyes, el alcance de la libertad económica, cuando así lo exija el interés social, el ambiente y/o el patrimonio cultural de la Nación (art. 333); (26) la posibilidad de que el Estado intervenga, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales y el uso del suelo, así como en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes, y en los servicios públicos y privados, siendo la preservación de un ambiente sano uno de los objetivos posibles de dicha intervención (art. 334); (27) la necesidad de incluir las políticas ambientales como uno de los elementos esenciales del Plan Nacional de Desarrollo que cuatrienalmente debe expedirse (arts. 339 y 340); (28) el señalamiento de la preservación del ambiente como una de las posibles destinaciones de los recursos del Fondo Nacional de Regalías (art. 361); (29) la inclusión del saneamiento ambiental como uno de los objetivos fundamentales de la actividad del Estado (art. 366).”

8.3. Por otra parte, en sentencia T- 760 de septiembre 25 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, se efectuó también mención a la Constitución “ecológica o verde”, cuando a partir de 1991 se “modificó profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza”. De igual forma, en esa providencia constan, entre otras, las siguientes consideraciones:

“… no en pocas oportunidades la jurisprudencia constitucional y los instrumentos internacionales sobre derechos humanos han resaltado la relevancia jurídica y práctica del derecho a disfrutar de un medio ambiente sano así como su conexión con derechos como la vida y la salud.  Específicamente, en la Observación General 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se reconoció que éste constituye un medio real para posibilitar la vida del hombre en el planeta.

‘… la referencia que en el párrafo 1 del artículo 12 del Pacto se hace al ‘más alto nivel posible de salud física y mental’ no se limita al derecho a la atención de la salud. Por el contrario, el historial de la elaboración y la redacción expresa del párrafo 2 del artículo 12 reconoce que el derecho a la salud abarca una amplia gama de factores socioeconómicos que promueven las condiciones merced a las cuales las personas pueden llevar una vida sana, y hace ese derecho extensivo a los factores determinantes básicos de la salud, como la alimentación y la nutrición, la vivienda, el acceso a agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, condiciones de trabajo seguras y sanas y un medio ambiente sano.’

Lo anterior, teniendo en cuenta que desde[111] la Declaración de Estocolmo de 1972[112], la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982[113], la Declaración de Río[114] y la Resolución 45/94 de la Asamblea General de las Naciones Unidas (sobre la necesidad de asegurar un medio ambiente sano para el bienestar de las personas) se reconoció la existencia de un lazo entre la verdadera realización global de la dignidad humana y un medio ambiente de calidad. Por ejemplo, en el último de los instrumentos mencionados, entre otras, se consignó la siguiente declaración: ‘los hombres y las mujeres tienen derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de calidad tal que les permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tienen la solemne obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras’; asimismo enseguida se afirmó: ‘la creciente degradación del medio ambiente podría poner en peligro la propia base de la vida’; y finalmente, a partir de éstas, la Asamblea reconoció que ‘toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente adecuado para su salud y su bienestar’.”

8.4. En la misma línea, respecto a los deberes impuestos al Estado, la jurisprudencia de esta corporación ha manifestado[115]“Mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera.”
                                                                        
De ahí que todos los habitantes del territorio colombiano tengan derecho a gozar un entorno sano, que debe entenderse en correlación y sumisión al deber de conservarlo indemne. Al igual, el Estado ha de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales por conductas lesivas y exigir la reparación de los daños causados.

8.5. Ahora bien, dentro del marco constitucional, el aprovechamiento de los recursos naturales, aunque es permitido, no puede dar lugar a perjuicios intolerables en términos de salubridad individual y social, ni puede acarrear un daño o deterioro que atente contra la diversidad y la integridad del entorno natural. Ello ha sido enfocado dentro del concepto de desarrollo sostenible[116], que somete la actividad productiva a los principios de conservación, restauración y sustitución.

Ese enfoque de desarrollo sostenible es asumido en el ámbito nacional como “el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”[117].

De similar forma, en la esfera internacional la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone en el artículo 4° que “los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza”.

Además, en el Convenio sobre Biodiversidad Biológica, aprobado por Colombia mediante la Ley 164 de noviembre 9 de 1994, se precisó que “conscientes de que la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica tienen importancia crítica para satisfacer las necesidades alimentarias, de salud y de otra naturaleza de la población mundial en crecimiento, para lo que son esenciales el acceso a los recursos genéticos y a las tecnologías, y la participación en esos recursos y tecnologías. Tomando nota de que, en definitiva, la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica fortalecerán las relaciones de amistad entre los Estados y contribuirán a la paz de la humanidad”.

Afortunadamente, como la naturaleza no reconoce fronteras, esa preceptiva internacional ha sido fielmente acogida en el vecindario, como puede leerse en la carta política ecuatoriana, donde además de estatuirse en el numeral 3° de su artículo 3° el deber primordial del Estado, de “defender el patrimonio natural y cultural del país y proteger el medio ambiente”, se impone “el derecho a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado y libre de contaminación. La ley establecerá las restricciones al ejercicio de determinados derechos y libertades, para proteger el medio ambiente… El derecho a una calidad de vida que asegure la salud, alimentación y nutrición, agua potable, saneamiento ambiental; educación, trabajo, empleo, recreación, vivienda, vestido y otros servicios sociales necesarios” (art. 23, numerales 6° y 20).

Igualmente, el artículo 32 señala que para hacer efectivo el derecho a la vivienda y a la conservación del medio ambiente, las municipalidades podrán expropiar, reservar y controlar áreas para el desarrollo futuro, de conformidad con la ley” (no está en negrilla en el texto original).

En dicha Constitución, de adicional importancia ante lo establecido en los artículos 80, 226 y 289 de la carta política colombiana, se incluye toda una sección protectora del ambiente, así:

“Art. 86.- El Estado protegerá el derecho de la población a vivir en un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice un desarrollo sustentable. Velará para que este derecho no sea afectado y garantizará la preservación de la naturaleza. Se declaran de interés público y se regularán conforme a la ley:
1. La preservación del medio ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país.
2. La prevención de la contaminación ambiental, la recuperación de los espacios naturales degradados, el manejo sustentable de los recursos naturales y los requisitos que para estos fines deberán cumplir las actividades públicas y privadas.
3. El establecimiento de un sistema nacional de áreas naturales protegidas, que garantice la conservación de la biodiversidad y el mantenimiento de los servicios ecológicos, de conformidad con los convenios y tratados internacionales.
Art. 87.- La ley tipificará las infracciones y determinará los procedimientos para establecer responsabilidades administrativas, civiles y penales que correspondan a las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, por las acciones u o misiones en contra de las normas de protección al medio ambiente.
Art. 88.- Toda decisión estatal que pueda afectar al medio ambiente, deberá contar previamente con los criterios de la comunidad, para lo cual ésta será debidamente informada. La ley garantizará su participación.
Art. 89.- El Estado tomará medidas orientadas a la consecución de los siguientes objetivos: Promover en el sector público y privado el uso de tecnologías ambientalmente limpias y de energías alternativas no contaminantes.
Establecer estímulos tributarios para quienes realicen acciones ambientalmente sanas.
Regular, bajo estrictas normas de bioseguridad, la propagación en el medio ambiente, la experimentación, el uso, la comercialización y la importación de organismos genéticamente modificados.
Art. 90.- Se prohíben la fabricación, importación, tenencia y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos.
El Estado normará la producción, importación, distribución y uso de aquellas sustancias que, no obstante su utilidad, sean tóxicas y peligrosas para las personas y el medio ambiente.
Art. 91.- El Estado, sus delegatarios y concesionarios, serán responsables por los daños ambientales, en los términos señalados en el Art. 20 de esta Constitución.
Tomará medidas preventivas en caso de dudas sobre el impacto o las consecuencias ambientales negativas de alguna acción u omisión, aunque no exista evidencia científica de daño.
Sin perjuicio de los derechos de los directamente afectados, cualquier persona natural o jurídica, o grupo humano, podrá ejercer las acciones previstas en la ley para la protección del medio ambiente.”

Analizado todo lo anterior, se puede concluir que el ambiente sano no sólo es considerado como un asunto de interés general, sino como un derecho de rango constitucional, del cual son titulares todos los seres vivos, con especial miramiento hacia las futuras generaciones y en conexidad con ese inexcusable deber del Estado de garantizar la vida de las personas en condiciones dignas, precaviendo cualquier injerencia nociva que atente contra su salud”[118].

8.6. La protección  de los recursos hídricos

El agua es un recurso natural indispensable, como el aire, para la subsistencia de los seres vivos en el planeta, que por lo mismo constituye un derecho humano fundamental[119], que a la vez presenta facetas de carácter colectivo, generadoras de obligaciones de respeto, de protección y de garantía, de las cuales son titulares las personas colectivamente consideradas, nada menor que como factor de pervivencia a futuro.

Recuérdese que Colombia “se ubica entre los países con mayor riqueza en recursos hídricos en el mundo”, pero“cuando se considera en detalle que la población y las actividades socioeconómicas se ubican en regiones con baja oferta hídrica, que existen necesidades hídricas insatisfechas de los ecosistemas y que cada vez es mayor el número de impactos de origen antrópico sobre el agua, se concluye que la disponibilidad del recurso es cada vez menor”[120].

Así, el derecho al agua registra un valor colosal, que demanda de las autoridades y de toda la comunidad acciones claras, decididas y eficientes para afrontar su menoscabo, a causa “de la deforestación; la contaminación de las fuentes por vertimientos de residuos líquidos y sólidos; el desconocimiento de información del recurso hídrico que considere elementos como la capacidad de asimilación del cuerpo receptor y efecto nocivo de los vertimientos; los fenómenos de urbanización sobre zonas de ronda de las fuentes hídricas; la desecación de los humedales; la poca cultura ciudadana frente a la protección de los recursos y el uso ineficiente del agua potable, evidenciado por altos niveles de pérdida de agua”[121] (no está en negrilla en el texto original).

El artículo 80 superior establece el deber del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Por otro lado, ese mismo artículo ordena al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, lo cual incide en la planeación de sistemas sostenibles de producción, que tiene que incluir necesariamente la valoración de los costos ambientales (art. 267 ib.).

El agua, por el interés público que sobre ella recae, dado que es un elemento fundamental para la vida, es inapropiable, al igual que inalienable e imprescriptible (Decreto Ley 2811 de 1974, Código de Recursos Naturales y del Medio Ambiente, artículo 80). En concordancia con este artículo y con el 83 ibídem, el 3° del Decreto 1449 de 1977 obliga a los propietarios a mantener en cobertura boscosa las áreas forestales protectoras, constituidas entre otras por i) una extensión de por lo menos 100 metros a la redonda de los nacederos de agua; ii) una faja no inferior a 30 metros de ancho, paralela a las líneas de mareas máximas, a cada lado de los cauces de los ríos, quebradas y arroyos, sean permanentes o no y alrededor de los lagos o depósitos de agua.

8.6.1. La ronda de los recursos hídricos debe hacer parte de las directrices y esquemas de los planes de ordenamiento territorial, POT, limitando el uso y goce de la propiedad. Así, el Decreto 190 de 2004 (“Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003”), que contiene el POT para Bogotá, dispuso:

“Artículo 101. Corredores Ecológicos de Ronda. Identificación y alinderamiento (artículo 92 del Decreto 469 de 2003).

Pertenecen a esta categoría las áreas conformadas por la ronda hidráulica y la zona de manejo y preservación ambiental de los siguientes cursos, según sean acotadas por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y aprobadas mediante acto administrativo, por la autoridad ambiental competente…
…   …   …

Artículo 103. Corredores Ecológicos. Régimen de usos (artículo 94 del Decreto 469 de 2003).
…   …   …

Parágrafo 2: La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá realizará la planificación, administración y mantenimiento de los corredores ecológicos de ronda, bajo la coordinación de la autoridad ambiental competente.”

De acuerdo a los artículos citados, i) el cauce de los ríos y su contorno inmediato hacen parte de los corredores ecológicos de ronda del POT; y ii) la Empresa de Acueducto y Alcantarillado es la encargada de la planificación y la administración de los corredores ecológicos de ronda.

8.6.2. En conclusión, es deber de todas las personas y en especial de quienes realicen actividades que de una u otra forma puedan causar impacto negativo sobre el agua, tomar las medidas de precaución necesarias para evitar la ocurrencia de una alteración de sus cauces o de su pureza, mitigando las consecuencias negativas que eventualmente llegaren a generarse.

El Estado tiene además un papel de garante de la buena administración tanto del recurso hídrico, como del derecho al agua y su uso racional, tarea compleja que debe ser custodiada celosamente y de manera constante, con la debida capacidad técnica, encomendada a una descoordinada cantidad de instituciones de niveles nacional, regional, departamental, distrital y municipal.

Novena. Los casos concretos bajo estudio

1. Corresponde a esta Sala de Revisión determinar si son procedentes las acciones de tutela instauradas, en forma separada pero en equiparables términos, por Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964); Carlos Arévalo Herrera (T-3237891); Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991); Jorge Hernando Murcia (T-3238004) y Nancy Garzón Pinto (T- 3381434), contra la Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe, con la manifestación posterior de otros 66 afectados por los mismos hechos, circunscritos todos a solicitar tutela para sus derechos fundamentales al “debido proceso… a la defensa, a la vivienda y la convivencia ciudadana”, que estiman conculcados por autoridades del Distrito Capital de Bogotá y particularmente por la Inspección 18 “E” Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe, en cuanto el 18 de enero de 2012 empezó un desalojo múltiple sobre más de cien inmuebles, con derrumbamiento producido por equipos de retro excavación sobre construcciones allí erigidas con materiales sólidos (ladrillo cocido, cemento, hierro), en terrenos que ocupaban en el área Bosques de los Molinos al suroriente de Bogotá, cuya “posesión” les había sido prometida en venta, en sendos documentos suscritos ante la Notaría 53 del Círculo de Bogotá.   

Para dilucidar lo sometido a revisión de esta Sala, será efectuada la valoración fáctica y probatoria de los elementos de convicción incorporados al expediente, además de los allegados por esta corporación, a la luz de los presupuestos normativos y jurisprudenciales expresados, en torno a los siguientes puntos:

Los accionantes y sus posteriores coadyuvantes, manifiestan haber adquirido mediante “contrato de promesa de compraventa de posesión de un lote de terreno”, autenticado en la Notaría 53 del Círculo de Bogotá, la “cesión de derechos de posesión” de lotes demarcados dentro del predio al cual se accede por la nomenclatura carrera 5J # 48T-14 sur, de Bogotá, en terrenos de la “Hacienda Los Molinos”, sobre los que fueron levantando bases, paredes, pisos, áreas de cocina y sanitarias, divisiones y techo, que paulatinamente fueron habitando más de un centenar de familias, que incluían niños, niñas, adolescentes, señoras embarazadas y personas de avanzada edad, algunas en situación de discapacidad y de desplazamiento.

La comunidad residente se organizó y creó en asamblea de julio 9 de 2011 una junta de acción comunal; el mismo mes, mediante petición al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal, IDPAC, se solicitó el reconocimiento de la personería jurídica, la aprobación de sus estatutos y el respectivo registro[122].

2. Mediante apoderado, argumentando ser la propietaria, poseedora y tenedora legítima del bien, en febrero de 2010 la sociedad Ladrillera Molinos del Sur Ltda., en liquidación, inició querella por ocupación de hecho ante la Inspección accionada, solicitando la inmediata restitución material del gran predio en mención y, por ende, el desalojo de las personas, unas determinadas y otras no individualizadas, que se encontraban habitándolo.

3. En el marco de sus funciones la referida Inspección 18 “E”, al considerar que se encontraban reunidos a cabalidad“los requisitos exigidos por el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 y su decreto reglamentario 992 de 1930”, decretó “el lanzamiento impetrado”, asignó fecha para la diligencia y fijó el aviso correspondiente, “con el fin de ser notificados a los querellados en debida forma dando cumplimiento al artículo 6° del Decreto 992 de 1930”, fecha que se postergó en diferentes oportunidades.

En enero 18 de 2012, la Inspección 18 “E” dio inicio a la diligencia de lanzamiento y la subsiguiente demolición de las viviendas existentes, algunas con muebles y enseres aún en su interior.

Según manifestaciones de algunos accionantes y otras personas, al momento de efectuar el desalojo hubo violación de derechos humanos y constitucionales… por parte de la administración local y distrital, así como la omisión del Ministerio Público y de entidades como Bienestar Familiar, quienes adujeron que lo único que hacían era acompañamiento de la misma, por lo tanto se permitió abuso de niños, adultos y personas en discapacidad y personas desplazadas, a las cuales se les está volviendo a desplazar”, comportamiento que “viniendo de la fuerza pública es reprochable”.

4. Enterada tardíamente de lo que acaecía, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, con fundamento en lo establecido en el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991, ordenó como medida provisional, especialmente para proteger el derecho a la vivienda digna, la suspensión inmediata del desalojo y otras actuaciones que se realizaban en el sector.

5. Según el sistema geográfico de información del Plan de Ordenamiento Territorial, POT, el predio identificado con la nomenclatura “carrera 5JN°48 T-14 sur”, integra el parque zonal denominado “PZ-17 Hacienda Los Molinos” de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá, proyecto que hace parte de la política sobre recuperación y manejo del espacio público.

6. De momento, corresponde analizar si para restablecer los derechos cuya conculcación motiva las demandas acumuladas, particularmente el de la vivienda digna, procede la acción de tutela.

La Corte Constitucional ha reiterado que en determinadas ocasiones, aunque existan mecanismos judiciales distintos a esta acción, que serían conducentes a solucionar la controversia planteada, podrían resultar insuficientes o inoportunos ante una situación de urgencia manifiesta o daño inminente, donde el derecho amenazado quedaría quebrantado de manera grave y definitiva.

Es en esos casos en los que se hace indispensable la tutela, como mecanismo idóneo para amparar o restablecer el derecho, en el menor tiempo posible, acerca de lo cual se ha señalado que “la defensa que se pueda ejercer a través de otros medios debe ser real y efectiva; podría pensarse que si se está en presencia de un perjuicio irremediable para la vida de la actora, las acciones civiles de responsabilidad extracontractual o la acción contencioso administrativa de reparación directa se dilatarían en el tiempo y no serían del todo efectivas a la hora de salvaguardar el derecho a una vivienda digna en conexidad con la vida”[123].

En tal sentido, también ha expresado esta Corte que “cuando se persigue la protección de derechos fundamentales de las personas, el juez constitucional debe determinar sobre la procedencia de la acción de tutela, a través del examen de las circunstancias del caso concreto y de la valoración de la eficacia de los medios de defensa judicial ordinarios con que cuente el interesado para adelantar esa defensa; de tal forma que, el amparo superior resulta prevalente en el evento de que una vez hecha la respectiva constatación, se obtenga que el mecanismo de defensa judicial ordinario no garantiza igual protección actual e inmediata de esos derechos”[124].

Es necesario, entonces, realizar una ponderación concreta de los mecanismos judiciales ordinarios disponibles para superar la situación que afecta o amenaza los derechos de los demandantes y su grado de efectividad, frente a la gravedad e inminencia del suceso que se pretende solucionar, para a partir de ahí decidir acerca de su efectividad y suficiencia, que de no alcanzarse darían base a la incoación de la acción de tutela.

Ello es ostensible en los casos demandados, donde la privación del derecho a la vivienda digna ya está consumada en más de la mitad de los casos, por la demolición perpetrada, mientras otras casas no fueron echadas abajo por la suspensión que alcanzó a disponer esta Corte, gracias precisamente al adelantamiento de la revisión de las decisiones de instancia negativas a la tutela.

7. Como quedó visto, la confianza legítima está relacionada con otro principio de raigambre constitucional, el debuena fe, emergiendo como una expresión de la seguridad jurídica, que podría amainar parte de la inferioridad en que estarían los administrados ante el Estado.

La confianza legítima, correlativa a ese principio de buena fe, conlleva que las personas válidamente esperen que la administración pública obre como lo venía haciendo y respete las situaciones jurídicas subjetivas o concretas que permitía en forma estable y duradera, creando expectativas a partir de lo que ha tolerado, que abruptamente altera, sin opciones ni tiempo de adaptación frente al viraje.

8. No puede olvidarse que la presunción de buena fe (art. 83 Const.) se mantiene incólume cuando, como en el caso bajo estudio, falta la demostración de que los desalojados estuvieren actuando protervamente, esto es, que carecieren de la creencia de ser poseedores legítimos del lote sobre el cual erigían la construcción, que bien estimaban propia, al dedicarle gran esfuerzo y recursos suyos, cuando además habían entregado una suma de dinero para ellos considerable, al suscribir el “contrato de promesa de compraventa de posesión de un lote de terreno” y obtener así la cesión” de tal posesión, advirtiéndose de esa manera el contra indicio de que si las prevenciones hubieran sido efectuadas con eficiencia disuasiva, no se habrían arriesgado a perder lo poco que tenían ni los ingentes esfuerzos demandados por la construcción.

En estos asuntos, las personas afectadas ocupaban el bien objeto de confrontación aproximadamente desde marzo de 2010[125] y aún desde mucho antes. Como se verificó en la inspección judicial realizada en enero 23 de 2012 y a través de los testimonios allí recibidos, algunos de los residentes iniciaron sus obras años atrás[126].

Igualmente, contaban con servicios públicos precarios, tales como luz eléctrica que previamente se suministraba en el inmueble[127]; se proveían de agua a través de mangueras y construyeron pozos sépticos y hasta alcantarillados provisionales, que desafortunadamente dirigían hacia la quebrada Chiguaza.

9. Es de destacar que, según lo reseñado en párrafos anteriores, la comunidad organizó y creó en julio 9 de 2011 unajunta de acción comunal y ese mismo mes pidieron al Instituto Distrital de la Participación y Acción Comunal, IDPAC, el reconocimiento de la personería jurídica[128].

Acorde con el ordenamiento respectivo, en particular lo determinado por el artículo 4º del Decreto 2350 de 2003, los organismos comunales deben presentar para el reconocimiento de personería jurídica[129]:

“a. Certificación expedida por la autoridad competente, relacionada con la delimitación del territorio.
b. Relación en que se detalle el nombre y documento de identificación de los afiliados y/o afiliadas al organismo comunal.
c. Actas de constitución y de elección de directivas y de aprobación de estatutos, debidamente suscritas por el presidente y el secretario de la Asamblea General. Adicionalmente, el acta correspondiente a la elección de directivas debe estar firmadas por los miembros del tribunal de garantías nombrados por la organización comunal para tal fin.
d. Copia de los estatutos.”
Así, el IDPAC, mediante Resolución 497 de diciembre 12 de dicho año, reconoció la respectiva personería jurídica a la Junta de Acción Comunal del Barrio Bosques de los Molinos, anotando[130]:

“6. Que mediante el radicado 2011EE13724 del 16 de agosto de 2011 la Oficina Asesora Jurídica le comunicó a las peticionarias que al revisar la documentación anexada no se encontró la certificación expedida por la autoridad competente respecto a la delimitación del territorio, siendo uno de los requisitos que establece el artículo 4 del Decreto 2350 de 2003. No obstante, se les informó que se ofició con el OAJ 42-558-11 a la Secretaría Distrital de Planeación con el fin de que informaran, si el territorio en cuestión se encontraba legalizado o en trámite de legalización. Así mismo que se realizaría una inspección al territorio, dado que al ser un asentamiento humano se debe determinar si es viable acceder a la solicitud (folios 45-46).

7. Que el día 21 de octubre de 2011 se realizó una inspección ocular por parte del doctor Leonardo Pérez, abogado de la Oficina Asesora Jurídica, en el que se dejó constancia de lo siguiente: se hace un recurrido por el territorio, se determinó que cuenta cuentan con el servicio de luz y agua. Así mismo, los peticionarios informan que su territorio no se encuentra legalizado pero que actualmente está en proceso de legalización (folio 50).

8. Que mediante el oficio OAJ 44-799-11 la Oficina Asesora Jurídica solicitó concepto a la Secretaría del Hábitat, para determinar la situación de legalización del terreno desde el ámbito técnico legal (folio 51).

Que mediante comunicación expedida por la Subdirectora de Barrios de la Secretaría Distrital de Hábitat, Doctora Aura Susana Delgado Ortiz con radicado Nº 2-2011-41976 del 21 de noviembre de 2011 se indica que no es posible delimitar el territorio Bosques de los Molinos de la localidad de Rafael Uribe Uribe (folio 52).

Que mediante la comunicación con radicado Nº 2-2011-26938 del 29 de octubre de 2011, expedida por la Subdirectora de Barrios de la Secretaría Distrital de Hábitat, … dirigida a la señora Luz Mery Rodríguez se señaló que: ‘De otra parte le comunico que verificada la Ortófoto del año 2003, no se observa sobre el globo del terreno de la Ladrillera Los Molinos la existencia del asentamiento humano conformado por 120 familias a que usted hace referencia, por lo cual programaremos una visita técnica a terreno dentro de los 15 días hábiles siguientes al presente comunicado. Así mismo será necesario analizar la documentación que pueda aportar la comunidad con el fin de poder determinar la fecha de existencia del asentamiento antes del 27 de junio de 2003, y con ello definir si es viable o no iniciar el proceso de legalización urbanística de dicho sector coordinado operativamente con esta Secretaría, siempre y cuando se trate de un sector conformado principalmente por vivienda de internes social. Finalmente le comunico que una vez realizada la visita a terreno y realizado el estudio técnico pertinente, le estaremos notificando respecto a la viabilidad o no de iniciar el proceso de legalización.’ (folios 56-58).”

Con todo, la Directora General del IDPAC expresamente indicó que la Junta de Acción Comunal del Barrio Bosques de los Molinos de la Localidad 18 de Rafael Uribe Uribe, en Bogotá, “cumplió con los requisitos para el reconocimiento de personería jurídica, la aprobación de los estatutos y los registros correspondientes, según consta en los documentos remitidos”[131], fijando como radio de acción para desarrollar sus actividades el terreno señalado en la Asamblea General de Afiliados realizada en julio 9 de 2011, según el artículo 2º de los estatutos[132], sobre el cual ninguna glosa efectuó de que fuese ajeno, o de uso público, o que tuviese destinación específica, o que no fuere urbanizable, actitud que reafirmó la desprevención de los habitantes del Barrio Bosques de los Molinos en torno a la legitimidad del asentamiento.

Ciertamente, en el presente evento existió confrontación entre el derecho a la propiedad privada, que en todo caso “es una función social que implica obligaciones”, a la que es “inherente una función ecológica” (art. 58 superior), y la justa expectativa de quienes habían entregado dinero y esfuerzos para hacer realidad su ilusión o, dicho más propiamente, su fundamental derecho a la vivienda digna.

Esa latencia fue acrecida por la verosimilitud que los habitantes le otorgaban, razonablemente, a que la administración distrital admitía la urbanización en ciernes y que, mientras ésta más avanzaba, siempre de manera pacífica, nunca habría un abrupto cercenamiento, que a mala hora acaeció.

Con  todo, como ha anotado esta corporación[133], para que se configure el principio de confianza legítima debe mediar i) la necesidad de preservar el interés público; ii) la demostración de que el particular ha obrado de buena fe; iii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y el particular; y iv) la necesidad de adoptar medidas transitorias para que el particular se adapte a la nueva situación.
Ante ello, debe precisarse que, en este caso, los desalojados se asentaron en un predio de propiedad privada, de donde deriva una falencia para la configuración del principio de confianza legítima, en cuanto la confrontación no se presentó, en principio, con la administración pública, que sólo vino a intervenir a partir de que en febrero de 2010 la sociedad Ladrillera Molinos del Sur Ltda., en liquidación, inició querella por ocupación de hecho, solicitando la inmediata restitución material de todo el globo de terreno y, por ende, el desalojo de los que estimaba invasores.

También se observa que muchos asentamientos se habrían efectuado a principio de 2010, cuando la administración distrital estaba iniciando la actividad policiva dirigida a efectuar el lanzamiento por ocupación de hecho, con divulgación a través de volantes preventivos.

Lo anterior conlleva que no sea pueda aceptar la configuración del referido principio de la confianza legítima, que para el caso resulta inaplicable en su  estricta connotación jurídica.

10. De otra parte, eprimordial reiterar que la defensa del ambiente como valor constitucional tiene cardinal importancia, en la relación entre la vida y el entorno natural, que demanda permanente equilibrio para precaver que se causen perjuicios contra la integridad individual y social. Ciertamente, el derecho al ambiente sano va íntimamente unido a la vida y a la salud de las personas, en la medida en que los factores perturbadores de los recursos naturales invariablemente repercuten contra el ser humano.

Lo anterior se manifiesta a partir del respeto que se debe consolidar sobre las coberturas boscosas en las áreas forestales protectoras, constituidas en general, entre otras, por i) una extensión de por lo menos 100 metros a la redonda de los nacederos de agua; ii) una faja no inferior a 30 metros de ancho, paralela a las líneas de mareas máximas, a cada lado de los cauces de los ríos, quebradas y arroyos, sean permanentes o no y alrededor de los lagos o depósitos de agua, lo cual se determinará consultando, en lo atinente y necesario, las directrices y esquemas de los planes de ordenamiento territorial, con la supervisión de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado, a cargo de la planificación y administración de los corredores ecológicos de ronda.

Pero lo que se ha aducido acerca de que el terreno tuviese destinación de uso público porque entraría a hacer parte de un futuro gran parque, o por supuestamente conformar la ronda de la quebrada Chiguaza, resulta, además de impreciso, contradictorio, ante el hecho cierto de que la recuperación y el subsiguiente desalojo fueron dispuestos por iniciativa particular, de una sociedad limitada, cuyo representante legal otorgó poder para que se incoara la querella por ocupación de hecho.

Apréciese, con  todo, que como lo señaló la Secretaría Distrital de Planeación, el predio identificado con la nomenclatura “carrera 5JN°48 T-14 sur” se integraría al parque zonal denominado “PZ-17 Hacienda Los Molinos” de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá, el cual hace parte de la política sobre recuperación y manejo del espacio público del POT Distrital, diseñado como espacio verde que contribuirá al equilibrio ambiental, a la vez que a la recreación y contemplación de los capitalinos. Así, al ser componente de la estructura ecológica principal, constituye suelo de protección.

Además, se trata de un predio que presenta antecedentes de explotación minera, en proceso de recuperación morfológica, paisajista, ambiental y urbanística, (Zona XI Localidad Rafael Uribe Uribe), con afectación parcial por la ronda y zona de protección ambiental de la quebrada Chiguaza, con presencia de zonas en amenaza media y alta por remoción de masa e inundación, que además se ha mencionado que constituye área de reserva vial, correspondiente a la futura avenida Darío Echandía (f. 117 ib.).

Frente a ello, se han adelantado etapas de concertación previstas en la ley, con la participación, en su momento, de entidades como el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, IDRD, la Secretaría Distrital de Ambiente, la Unidad Administrativa Especial de Catastro y la Secretaría Distrital de Planeación, así como de algunos propietarios.

Además, la administración distrital ha previsto el avalúo de los predios ubicados en la zona geográfica del parque, para una posible adquisición de estos, frente a lo cual solicitó al IDRD “la orientación de recursos del Fondo Cuenta para el Pago Compensatorio de Cesiones Públicas para parques y equipamentos”, de conformidad con las normas que regulan el espacio público en los planes de ordenamiento territorial.

En el mismo sentido, ha indicado la Corporación Investigativa del Medio Ambiente, CIMA, que conforme al convenio de asociación 014 de junio de 2011, celebrado entre el Fondo de Desarrollo Local Rafael Uribe Uribe y dicha corporación, se han realizado actividades relacionadas con un proceso ciudadano de educación ambiental, con participación de la comunidad del sector aledaño a la ronda de la quebrada Chiguaza, que conduciría a reducir el impacto ambiental causado por la disposición de residuos sólidos y el vertimiento de aguas servidas en su cauce, lo cual se agravaría con los nuevos asentamientos humanos a su rededor.

Lo anterior conduce a que la posibilidad de que el Distrito Capital de Bogotá adquiera los terrenos, o eventualmente los expropie, para entregarlos a quienes suscribieron los contratos de promesa de compraventa de posesión y materializaron, en mayor o menor grado, los esfuerzos de construcción, se plantee por esta Sala únicamente como una opción, si asentarlos legalmente allí es jurídica y técnicamente posible, para que el mencionado ente territorial cumpla con las obligaciones que se le impondrán en esta sentencia.

11El procedimiento de desalojo, de suyo traumático pero en ocasiones indispensable como última medida para recuperar la tenencia de un bien privado o del espacio público[134], que hubiere sido tomado de manera ilegítima[135],se tiene que realizar utilizando mecanismos idóneos y proporcionados, con tiempo y posibilidades de reubicación y adaptación, y no los autoritarios y destructores que se perpetraron.

Es claro que al efectuar el lanzamiento, deben evitarse atropellos o actos de fuerza que desproporcionadamente vulneren derechos fundamentales y agredan a quienes están siendo desalojados, esto es, llevados a situación de grave vulnerabilidad al privárseles de vivienda, lo cual es aún más cruel si entre ellos hay quienes merezcan especial protección, por razones de edad, embarazo o situación de discapacidad.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, al consagrar en la Observación General Nº 7, 1997 “El derecho a una vivienda adecuada ‘párrafo 1 del artículo 11 del Pacto’: desalojos forzosos”[136], efectúa especial referencia a los que afectan a grandes grupos de personas[137], debiendo estudiarse con los interesados “todas las demás posibilidades que permitan evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza”, estipulando además que aunque se considere que el desalojo está justificado, “deberá llevarse a cabo con estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes de las normas internacionales de derechos humanos y respetando los principios generales de la razón y la proporcionalidad”.

Volviendo al caso concreto, así hubiere sido legítima la determinación de efectuar el desalojo, la forma como se estaba realizando deviene a todas luces reprochable, como se constató en la inspección judicial[138], por la fuerza desmedida que desplegó el personal encargado y la maquinaria que se utilizó, concebida para progresar pero empleada para arrasar en segundos lo que con tanto esfuerzo y costos se había construido semana a semana.

En contraposición con lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución y complementarios de ésta y del bloque de constitucionalidad[139], muy inquietante resulta analizar cuál puede ser la percepción de un niño, que se sentía alojado bajo el amparo del Estado, pero éste, valiéndose de sus equipos y de su policía, trastrueca tal pensamiento, haciéndole ver como enemigos a quienes concebía como protectores.

Es ostensible que la administración distrital desdeñó la preceptiva superior que la obligaba a procurar una igualdad efectiva y a favorecer a los marginados habitantes del débil conglomerado, a quienes no planteó solución u opción de reasentamiento, ni políticas para paliar la desproporcionada afectación y aminorar los efectos lesivos del abrupto desplome de lo que con denuedo legítimo habían logrado erigir.

Tratándose de personas de avanzada edad y de quienes se encuentren en situación de discapacidad, también es imperioso procurarles verdaderas condiciones de existencia digna[140], acreedoras como son de una especial protección por parte del Estado y, solidariamente, de los miembros de la sociedad, según adicionalmente emana de lo estatuido en los artículos 13, 46 y 47 superiores, debiendo evocarse también la “particular vulnerabilidad[141].

Se debe aclarar que si bien la presencia de menores de edad, ancianos, mujeres embarazadas y personas en estado de discapacidad no necesariamente impide el cumplimiento de una orden de desalojo, es reprochable que no se les brindara la consideración debida, cuando correspondía responderles con acciones positivas, pero ni siquiera se había adelantado el diagnóstico idóneo, necesario y vinculante, conducente al menos a determinar e individualizar cuáles de los miembros de las familias desalojadas eran sujetos de especial protección.

12. Obsérvese, de otra parte, que el artículo 2° superior ubica a las autoridades de la República como garantes de los deberes sociales del Estado y protectoras de los derechos y libertades de los residentes en el territorio nacional, fundamentación oficial incumplida en los presentes asuntos, desde que no se impidió la masiva promoción de las promesas de compraventa que tenían como objeto una posesión irreal.

Es necesario recordar también que los principios que enmarcan el Estado social de derecho, estructura básica del ordenamiento constitucional colombiano, implican un constante deber estatal hacia los habitantes del territorio nacional, para proporcionarles bienestar, con fundamento y desarrollo en la dignidad humana, bajo el establecimiento de parámetros fundamentales de solidaridad[142], que se desenvuelven como pauta de protección, en especial a favor de las personas más necesitadas.

Por ello, no es constitucionalmente aceptable desentenderse de la vulnerabilidad en que se encuentran los habitantes de ese sector de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá[143], recrudecida por el desalojo y la destrucción de las moradas de muchos, en donde las respectivas familias se realizaban vitalmente.

13. Recapitulando, pasa la Sala de Revisión a considerar la situación de cada uno de los actores, a fin de verificar su condición personal, familiar, social y económica, con el objetivo de establecer e implementar la solución que resulte condigna a su caso[144].

a.       Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964): Su hogar se encuentra conformado con la esposa y 2 hijos menores de edad, desplazados por la violencia desde julio de 2003, estando registrados en Acción Social; labora de manera independiente (“tenía un negocio de campo de tejo” en el predio poseído), percibiendo ingreso mensual por el equivalente de un salario mínimo, en promedio; residía en el lugar del desalojo desde febrero de 2011, después de haber firmado promesa de compraventa de posesión en septiembre 23 de 2010. Había construido “un piso con bloque, estructura, vigas, 2 habitaciones”.

Necesario es recordar, sin embargo, que el apoderado de Ladrillera Los Molinos del Sur afirmó (f. 228 cd. 5 Corte) que este demandante de tutela aparece como propietario de otro predio, constatándose en la matrícula inmobiliaria N°50S-1186659 que, en efecto, al inmueble ubicado en la calle 48 ‘M’ sur N° 5 ‘B’ - 53 de Bogotá  le aparece como propietario Freidicio Rodríguez Melo.

b.    Carlos Arévalo Herrera (T-3237891): Su núcleo familiar está compuesto con la esposa (mujer incapacitada”, sic) y 4 hijos todos mayores de edad, viviendo con uno de ellos y dos nietos; se desempeña en actividades de calzado, carece de un ingreso fijo. Está incapacitado (“padece una enfermedad en la cabeza”). Firmó promesa de compraventa de posesión en marzo 13 de 2010.

c.     Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991): Su hogar se encuentra conformado con su esposo y 4 hijos menores de edad; se desempeñan como recicladores, con ingresos mensuales en promedio de cuatrocientos mil pesos. Habitaban el predio desde agosto del 2009, “tenía una casita, compuesta por dos habitaciones, cocina y un baño”. No fue posible allegar ningún documento durante la inspección realizada por la Corte Constitucional, debido a que en ese momento no estaban presentes en la vivienda y “cuando le derrumbaron la casa, tenía todas las cosas adentro, por lo que todo quedó bajo los escombros… la ropa de mis hijos, los armarios”[145], motivo por el cual se vio en la obligación de separarse de sus hijos y enviarlos “para donde los abuelos paternos”.

d.    Jorge Hernando Murcia (T-3238004): vive con su esposa, dedicada a oficios varios en casas de familia, con 2 hijos menores de edad, él se desempeña como soldador, con ingresos mensuales máximo de un millón cien entre los dos. Al momento en que se efectuó el desalojo se hospedaba en la casa de una cuñada, debido a que la vivienda se encontraba en construcción, “estábamos colocando la plancha de la casa, en la parte superior, tenía materiales, todo se perdió, cemento, varilla, todo quedó bajo los escombros de la casa de al lado”. Había firmado promesa de compraventa de posesión en agosto 18 de 2011.

A este accionante de tutela también se refirió el apoderado de Ladrillera Los Molinos del Sur (f. 228 ib.) como titular de otro inmueble, constatándose en la matrícula inmobiliaria N° 50S-40314864 que “Murcia García Jorge”es propietario del predio situado en “Tv. 32 79-79 sur” de Bogotá.

e.     Nancy Garzón Pinto (T-3381434): Aunque se ha aseverado simplemente que hace parte “de un asentamiento subnormal de más de cien familias, compuesta por mujeres, hombres, personas de la tercera edad y niños” y, en principio, resultaría difícil constatar su condición personal, familiar, social y económica, no existe duda de que sí poseía un terreno dentro del predio en cuestión, como se puede comprobar a partir de la fotocopia del“contrato de compraventa // cesión de derechos de posesión y mejoras // cedente: Jorge Eliécer Barreto Pinzón // cesionaria: Nancy Garzón Pinto”, que fue recibida por la Corte entre 123 carpetas[146], durante la inspección judicial que practicó el 23 de enero de 2012 en el lugar del desalojo colectivo. En la misma carpeta obra un manuscrito del siguiente contenido literal:
“Yo Nancy Garzón Pinto cc 51791422 Bogota
adquirí un lote en junio 7 2011
entre los suscritos Jorge barreto Pinzón con cc 79.257135 de Usme con mis ahorros de toda mi vida conseguidos con onestidad fabricando escobas traperos vendiendo chance fui resicladora de materiales como cartón botella etc.
en junio tuvimos una reunión con la alcaldesa de la localidad y nos dijo que construyeramos con lo cual yo me anime y comense a construir consiguiendo el dinero prestado y cadenas que se organzan en grupos. con los cuales estoy en deuda para poder dar a mi familia un techo digno para que en este momento la misma alcaldesa venga a demolernos nuestra casa por esta situación nos han afectado tanto economica como moral mente
Somos personas bulnerables los que estamos afectados con tanto esfuerzo que e conseguido las cosas esto no es justo
Atentamente     Nancy Garzón Pinto  cc 51791422 B”         

14. Para procurar el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad, la efectividad de los derechos y la vigencia del orden justo que propicie la convivencia pacífica (fines esenciales del Estado, art. 2° Const.), al igual que coadyuvar al mejoramiento del nivel de vida, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo “y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos” (art. 334 ib.), esto es, para tomar en serio la Constitución, este tribunal está obligado a dar un paso sólido en su deber de precaver que la vivienda digna se convierta en el real derecho fundamental que es, superando el nivel de mero enunciado frustráneo al que hasta ahora se ha reducido.

Una actuación acorde con la preceptiva constitucional, conllevaría medidas protectoras del derecho a la vivienda y no el aumento del daño con la destrucción perpetrada. Los habitantes de la urbanización en expansión se hallaban dentro de una expectativa entendible, como cesionarios de la fingida posesión, cuya buena procedencia se reafirmaba ante ellos por la facilidad de acción dentro de la cual obraban los urbanizadores ilegales.

Es ilustrativo recordar ahora algunos de los fundamentos incluidos en la consideración cuarta de la parte motiva de esta providencia, resaltando los dictados de los instrumentos jurídicos internacionales que reconocen y exaltan la importancia del derecho a la vivienda digna, desde la Declaración Universal de Derechos Humanos (numeral 1° del artículo 25, no está en negrilla en el texto original, como tampoco en las citas subsiguientes):

“1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda…”
En el mismo sentido, se lee en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales:

 “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existenciaLos Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho…”

En el sistema americano de protección de los derechos humanos, la Carta de la OEA, suscrita en Bogotá en abril 30 de 1948, dispuso en su artículo 34:

“Artículo 34. Los Estados miembros convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de la pobreza crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso… son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral. Para lograrlos, convienen asimismo en dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución de las siguientes metas básicas:

…  …  …

k) Vivienda adecuada para todos los sectores de la población;…”

La Convención Americana sobre Derechos Humanos (“Pacto de San José de Costa Rica”), estatuyó en su artículo 26 el deber de lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales… contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires…”.

La Convención sobre los Derechos del Niño consagra, en su artículo 27:

“1. Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.

…   …   …

4.    Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda.”

Otros instrumentos de derecho internacional destacados sobre el particular, son la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, 1951 (art. 21); el Convenio 117 de 1962 de la Organización Internacional del Trabajo sobre política social (art. 5.2); la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, 1965 (art. 5°, literal e, iii); la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, 1990 (art. 43.1, literal d); la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, 2006 (art. 28.1 y 2, literal d); la Convención sobre la Eliminación de toda las Formas de Discriminación contra la Mujer, 1979 (art. 14.2 literal h); y el Convenio 169 de 1989, de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (arts. 14, 16 y 17).

Así mismo, en lo previsto para otros territorios, se constata que el derecho a la vivienda ha sido reafirmado en el Convenio Europeo Relativo al Estatuto del Trabajador Migrante (1977), la Carta Africana sobre los Derechos y el Bienestar del Niño (1990) y la Carta Social Europea (revisada, 1996).

En este ámbito, cabe iterar la mención a los aportes que ha realizado la jurisprudencia producida desde sistemas regionales, como el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (1950), la Carta Social Europea (1961) y la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea[147] (2000).

Lo referido se sustenta también en lo determinado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Anexo IV, en la Observación General Nº 7 (1997), sobre el derecho “a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto): desalojos forzosos”, que resalta la vulnerabilidad de mujeres, niños, jóvenes, ancianos, indígenas y otras minorías, desproporcionadamente afectados por la práctica de desalojos forzosos, a causa de la desigualdad y otras formas de discriminación que “suelen darse en materia de derecho de propiedad (incluida la propiedad de una vivienda) o del derecho de acceso a la propiedad o a la vivienda, y de su particular vulnerabilidad a los actos de violencia y abuso sexual cuando se quedan sin hogar”.

Ello será asumido en concordancia con lo que estatuyen las disposiciones anti discriminación del artículo 2° (párrafo 2°) y del artículo 3° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, con el deber adicional de los Gobiernos de velar porque “cuando se produzca un desalojo, se adopten medidas apropiadas para impedir toda forma de discriminación” y “garantizar que los desalojos se lleven a cabo de conformidad con una legislación compatible con el Pacto y que las personas afectadas dispongan de todos los recursos jurídicos apropiados”.
Así mismo, frente al desalojo forzoso y el derribo de viviendas, es de tener presente que la recién citada Observación N° 7[148] (# 13) establece que “antes de que se lleve a cabo cualquier desalojo forzoso, en particular los que afectan a grandes grupos de personas, los Estados Partes deben velar por que se estudien en consulta con los interesados todas las demás posibilidades que permitan evitar o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir a la fuerza (no está en negrilla en el texto original), complementando (#s. 14 y 15) que “cuando se considere que el desalojo está justificado, deberá llevarse a cabo con estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes de las normas internacionales de derechos humanos y respetando los principios generales de la razón y la proporcionalidad”.

Finalmente, son múltiples y sólidas las referencias a la vivienda en la preceptiva superior extranjera, desde distintos continentes, como en los artículos 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[149]; 65 de la Constitución de Portugal[150]; 40 de la Constitución de la Federación Rusa[151]; y 26 y 28 de la Constitución de Sudáfrica[152].

15. En tal virtud, además de las decisiones adicionales que deben ser adoptadas, las sentencias proferidas en julio 21, agosto 22 y 23 de 2011, y enero 30 de 2012, por los Juzgados 72 Civil Municipal y 16, 20 y 10° Civiles del Circuito de Bogotá, contrarias a lo instado por Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964); Carlos Arévalo Herrera (T-3237891); Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991); Jorge Hernando Murcia (T-3238004); y Nancy Garzón Pinto (T-3381434), en las respectivas acciones incoadas contra la Inspección 18 “E” Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe, serán revocadas para, en su lugar, conceder los amparos pedidos a la vivienda digna y al debido proceso, anotando que Freidicio Rodríguez Melo y Jorge Hernando Murcia, a quienes sin condiciones se les tutela el derecho al debido proceso, deberán acreditar ante el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., o quien al efecto haga sus veces según lo que se indicará más adelante en esta providencia, que efectivamente estaban habitando o iban a habitar, cuando el avance de la construcción lo permitiera, los respectivos predios objeto del desalojo.
16. Aunque por regla general los efectos de la tutela son inter partes, de conformidad con precedentes de esta corporación cuando ha modulado los efectos de sus fallos en pro de la integral protección igualitaria de derechos fundamentales, se debe otorgar efectos inter comunis a la presente sentencia, pues existe un universo objetivo de personas que se encuentran en la misma situación de los demandantes y de ser tutelados únicamente los derechos de éstos, se vulneraría el derecho a la igualdad[153].

17. Sin perjuicio de precaver la indemnidad del ambiente, especialmente en cuanto el gran predio al cual se accede por el ingreso identificado con la nomenclatura “carrera 5JN°48 T-14 sur” esté realmente llamado a integrar el anunciado parque zonal “PZ-17 Hacienda Los Molinos” de la Localidad Rafael Uribe Uribe y si, de otra parte, se hallare o no concebido como desarrollo de la política sobre recuperación y manejo del espacio público, la Inspección 18 “E”Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá deberá mantener suspendida durante seis (6) meses más a partir de la notificación de la presente sentencia, la medida de lanzamiento, que había sido interrumpida en enero 19 de 2012 por decisión de esta Sala de Revisión.

Pasado tal lapso y garantizada la reubicación, si no se efectúan las adjudicaciones sobre los mismos terrenos, se podrá reiniciar el desalojo, en todo caso de manera pacífica, con ceñimiento al debido proceso, que incluye el derecho de defensa de los ocupantes y el acatamiento de las directrices internacionales previamente relacionadas[154], constatándose la cabal identificación en las solicitudes de tutela o en el censo que efectuará el Distrito Capital de Bogotá por el conducto indicado, con la acreditación de ser ocupantes de la zona por desalojar a enero 18 de 2012 y no poseer bien raíz en dicho Distrito Capital. 

18. Ni lo expresado en el acápite anterior, ni lo que más adelante se indicará en cuanto a la reubicación sobre un área apropiada diferente a la que es objeto de confrontación, se oponen a que el Distrito Capital de Bogotá, por conducto de su Alcalde Mayor o de quien haga sus veces, según lo que posteriormente se indicará, pueda disponer y hacer ejecutar dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta sentencia, la reedificación hasta un nivel de habitabilidad, mínimo el que tenían cuando se perpetró la demolición, de los inmuebles ocupados por los núcleos familiares de los accionantes Carlos Arévalo Herrera (T-3237891); Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991); Nancy Garzón Pinto (T- 3381434), Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964) y Jorge Hernando Murcia (T-3238004), los dos últimos bajo la condición indicada en los puntos 13. (a. y d.) y 15. en precendencia, al igual que a favor de todos los que residían en el conjunto de viviendas cuya edificación fueron realizando paulatinamente, a partir de la suscripción de sendas promesas de compraventa de posesión y de la respectiva erogación, según consta en el cuadro N° 1, que se incluye a continuación e integra esta providencia.

Lo mismo se efectuará con los otros núcleos familiares cuyas cabezas de hogar demuestren ante el Distrito Capital, con el seguimiento y colaboración  de la Personería Distrital y de la Defensoría del Pueblo, que también fueron objeto de la expulsión forzosa y de las demoliciones de sus respectivas viviendas, perpetradas empezando la segunda quincena de enero de 2012, en los terrenos que la sociedad “Ladrillera del Sur Los Molinos Ltda.” reclama como de su propiedad, ubicados al sur de la urbanización Marruecos y al noroccidente de la quebrada Chiguaza, sur oriente de Bogotá, D.C.,Localidad Rafael Uribe Uribe.

De tal manera, todos los inmuebles que fueron derrumbados en cumplimiento de la orden de la Inspección 18 “E”Distrital de Policía, pueden ser reconstruidos en ese plazo máximo de seis (6) meses a que se ha hecho referencia, si por ello opta el Distrito Capital de Bogotá, con cargo a sus propios recursos de destinación a viviendas de interés social y/o de los que se aplicarán de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 1537 de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”.

Para poder realizar lo expuesto, si es lo que el ente territorial  accionado estima más expedito y conveniente, el Distrito Capital de Bogotá podrá adquirir o, de resultar indispensable y darse las condiciones[155], expropiar el terreno necesario para la adecuación urbanística apropiada, de acuerdo con los diseños establecidos para las viviendas de interés social, que en todo caso consultarán los planes de desarrollo, orientados por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, que tendrá en cuenta que esto se determina en una sentencia judicial donde se está tutelando el derecho fundamental a la vivienda digna, de un grupo de personas que suscribieron sendas promesas “de compraventa de posesión de un lote de terreno”, efectuando la consiguiente erogación y asumiendo “ánimo de señor o dueño” (sin reconocer propietario diferente), evidenciado en la utilización de concreto en bases y muros, al igual que ladrillos y otros materiales sólidos en paredes, pisos y techos, con puertas, ventanas, baños, etc., que demuestran que estaban materializando su ilusión de tener esa vivienda digna, lo cual, traído al léxico constitucional, es un derecho fundamental de inalienable vigencia, lamentablemente desatendido contra muy amplios sectores de la población.

Solo dentro de esta alternativa, si por ella se opta, en garantía del derecho fundamental a la vivienda digna de todos los residentes en el territorio comprendido en la orden de lanzamiento y demolición por ocupación de hecho, por el ostensible interés social que reviste la situación, y solo de no ser posible llegar a un acuerdo de compraventa en un lapso no superior a dos semanas con los representantes de la empresa propietaria, se debe dar inicio al respectivo proceso de expropiación, cuyo trámite no interferirá en la tenencia y reconstrucción de cada vivienda.

En tal caso, la Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C. efectuará, por el conducto a que hace referencia y dentro de las vías normativamente establecidas para la contratación pública de emergencia, las gestiones que conduzcan a la adquisición de todo el predio loteado en cuestión, desarrollando lo establecido en la Ley 388 de julio 18 de 1997 y en la preceptiva complementaria (no está en negrilla en el texto original):

“Artículo 58.- Motivos de utilidad pública. El artículo 10 de la Ley 9 de 1989, quedará así:
‘Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines:
a) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana;
b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9 de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo;
c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos;…”

De optarse por esta alternativa, efectuada la adquisición respectiva por compraventa o expropiación, o de establecerse la ubicación en lugar equiparable o superior, el Distrito Capital procederá a otorgar las escrituras correspondientes, incluyendo la anotación de ser patrimonio de familia inembargable, a Carlos Arévalo Herrera (T-3237891); Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991), Nancy Garzón Pinto (T-3381434), Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964) y Jorge Hernando Murcia (T-3238004), en estos dos últimos casos acorde a lo antes indicado.
Así mismo procederá, según lo que precise en el término de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia la Alcaldía de la Localidad Rafael Uribe Uribe, con la supervisión de la Defensoría del Pueblo[156] y la Personería Distrital de Bogotá, al verificar con exactitud el censo de las familias realmente afectadas con los desalojos y demoliciones, que ordenó la Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe, se hayan o no consumado, para lo cual cotejará sus propios registros con los que ha debido elaborar dicha Inspección antes o al consumar las desposesiones, al igual que con los de la Defensoría del Pueblo, la Personería Distrital de Bogotá, la respectiva Junta de Acción Comunal, la propia comunidad y lo relacionado en el presente fallo, frente Luz María Ruiz Solano y Carlos Julio Chindoy; Carmelo Corzo Ruíz; Wendy Yurany León Beltrán; Benilda Garzón Bernal; Diana Marcela Peña Vargas; Julio César Parra Garavito; Giovanni Alberto Ramos Martín; Samuel Martínez Ramos; Jorge Mauricio Tovar Peña; Herpidio Rodríguez Rodríguez; Rosa Elena Gaviria Avendaño; Paola Haceneth Gálvez Bustos; Ligia Otilia Zabala de Cárdenas; [Jorge Hernando Murcia Velandia]; [Freidicio Rodríguez Melo]; Liliana Paola Quiñónez Mendoza; Nelly Yaneth Bustos Real; Javier Amaris Quiñónez; Miguel Sarmiento Rodríguez; Olga Esperanza Celis Calderón; Roso Julio Anaya Orduz; Emma Moreno Castañeda; Ofelma Moreno Blanco; Israel Cubides Osma; José Henry Caballero Caicedo y Alejandra Zambrano Garzón; Inés Bernal Morales; Orlando Barinas Ríos; [Nancy Garzón Pinto]; Jorge Augusto Arcila Buriticá; Belarmina García de Murcia; Yined Quitián Vargas; Andrés Quitián Vargas; Inés Fonseca Vargas; Ricardo Reyes Rodríguez y Sandra Milena Rincón Gómez; Blanca Cecilia Zambrano Durán; José Eliécer Celis Huertas; Martín Leonardo Díaz Hernández; Héctor Valderrama Polanía y Magnolia Serrano Toledo; Marco Antonio Bolívar; Erminson Salazar Gaitán; Luz Mary Ramírez Chavarro; Julio Moncada; Maira Alejandra Bello Vega; Carmen Durny Alfaro Vargas; Mary Luz Cuesta Moreno; Yohanny Soriano Ríos; Josué Vidal Sastre González; Édgar René Rubio Rubio; José Leiver Beltrán Linares; Sulma Liliana Rivera Camacho; Liliana Cruz Collazos; Gabrielina Ibáñez Arias; María Edilma Vargas Roa; José Hugo Vargas Soler; Jersey Cubides Osma y María Yira Mendoza Martínez; Víctor Manuel Villamarín Rubio; Sandra Milena Fonseca Vargas; Libardo Anaya Villabona; Hermes Hernán Pabón Rojas; Jesús Epimaco Murcia García; María Cristina Escobar Gómez; Rosalba Anturi García; María Elvira Fernández; Zonia Aidé Garzón Garzón; Luz Janneth Milena Murcia Rodríguez; Segundo Eusalon Moreno Rodríguez; John Alexander Acosta García; Yuri Castaño Bermúdez; Arcángel Murcia Vargas; Germán Darío Lázaro Pinto; Nicolás Orlando Asprilla Córdoba; [Carlos Arévalo Herrera]; Blanca Aurora Chalá Moreno; Juan Bautista Calderón Morera; Rita Delia Fontecha Sedano y José Eleazar Marín Castañeda; Alicia Jiménez Bulla; Abraham Moreno Acero y Esther Marín de Amézquita; Mireya Álvarez Bustos; María Norena D´aleman Castillo; Luz Helena Velásquez Martínez; Rosa Julia Ángel Hormaza; Edison Murillo Hernández; Gladys Hernández López; Rosa Yicela Triana Ostos; Jesús Eudoro Montaña Mafla; Isabel García Moreno; José Ramón Gómez Gómez; Juan Valderrama Polanía; Manuel Vicente Ramírez Chavarro; Luz Angélica Fonseca Arias; Lina Paola Suárez Suárez; Jeimy Patiño Moreno; María Amparo Moreno Ocampo; Rafael Manzanares Hernández; Cenén Garzón Flórez; Fledesmiro Vela Morales; Juan Gabriel Rivas Vela; Sandra Marcela Jaime Muñoz; Deybi Yovanny Barajas Domínguez; Jairo López Ramírez; Carlos Arturo Morales; Blanca Cecilia Toro; Emilse Díaz Figueredo; Edilberto Martínez Jiménez; Alejandro Quitián Vargas; Luz Mery Rodríguez Cruz; María Irene Buitrago Arias; Jacqueline Sánchez Pedraza; Yolanda Avellaneda Gómez; María Nancy Piraligua; Ronald Enrique Frías Polo; Maribel Castro Velásquez; Melvy Yorleny Ángel Hormaza; Elberto Amaya Cortes; Robinson Orlando Barinas Fonseca; Ana Mariela García Fuentes; José Demetrio Amaya; Yuli Esmeralda Sierra Ladino; Ana Florinda Ladino Caicedo; Yeison Pulido Mendoza”[157], y “Alba Janneth Arévalo Guerrero; Oliverio Caballero Caicedo; Paula Andrea Ángel Sánchez Hormaza; Manuel Sánchez; Abelardo Rojas González; Rosana Morales de Gómez; Nelson Carrillo Cagueñas; Alejandra Zambrano Garzón; Juan Carlos Arévalo Guerrero; Orlando Arévalo Guerrero; Mauricio Rojas González; Luis Fernando Arévalo Guerrero; Wiliam Carmona Cárdenas; Bertha Quiroga Najar; Luis Enrique León García; Oscar Norbey Orjuela Obando; Sandra Milena Ramírez; Alirio Peña Mateus; Pedro Córdoba Martínez”[158].

Como se ha indicado, esta relación, elaborada a partir de lo que se explica a pie de página, es meramente ilustrativa, correspondiéndole al Distrito Capital de Bogotá presentar el censo completo de los cabeza de hogar que a 18 de enero de 2012 habían suscrito “contrato de promesa de compraventa de posesión de un lote de terreno” en la zona por desalojar y efectivamente habían recibido el respectivo lote, no siendo titulares de otro bien raíz destinado a vivienda en el Distrito Capital de Bogotá.

Lo indicado en  este acápite queda también sometido a que técnicamente sean establecidas y verificadas las condiciones básicas, en cuanto a localización y características del suelo, sobre la viabilidad del área para el asentamiento residencial, empalmando con los condicionamientos ecológicos y con la información contenida para licencias de construcción y en el certificado de tradición y libertad, siguiendo los parámetros normativamente establecidos[159].

Así, es necesario determinar con precisión, basados en el estudio de suelos y en los planos e información topográfica de la zona, la disposición del terreno, en cuanto a si es apto para sostener las construcciones en condiciones de estabilidad y salubridad y permite la debida instalación de los servicios públicos domiciliarios, de manera que la reconstrucción de cada vivienda se efectúe en el mismo lote cuya compraventa de posesión se les prometió a los afectados, en defraudaciones de las que no fueron protegidos por las autoridades respectivas, ni el Estado cumplió ante ellos sus fines esenciales (art. 2° Const.).

19. Queda claro que lo expresado en el acápite 18 de estas consideraciones es una opción a la que, si le resulta más expedita, puede acudir el Distrito Capital de Bogotá, en el cumplimiento de la obligación que se le impondrá para que a todos los que estén acreditados como cabeza de cada hogar afectado por la orden de lanzamiento y demolición, aun cuando ésta no se haya cumplido por la suspensión ordenada, los provea de similar terreno y área construida, semejante en ubicación y según lo establecido en las normas mínimas para vivienda de interés social urbana, en todo lo posible equiparable o superior a lo que habieran podido desarrollar en los terrenos de los que fueron desalojados.

Hacia ello debe tomarse también en consideración lo expuesto en la sentencia T-349 de mayo 15 de 2012, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, donde se enfatizó sobre la protección del derecho a la vivienda digna, especialmente de la población en circunstancias de desplazamiento forzado, y se efectuó referencia a los Principios Pinheiro acerca de la Restitución de la Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, al igual que en torno a las Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Naciones Unidas, llegando a las siguientes conclusiones (no está en negrilla en el texto original):

“En primer lugar, existe una necesidad imperiosa de adoptar políticas sociales en materia de vivienda digna para evitar los asentamientos humanos irregulares. Como la Sala ha explicado, el Estado tiene la obligación de promover programas de vivienda, especialmente dirigidos a la población más vulnerable, que se ajusten a los contenidos básicos del derecho a la vivienda digna resaltados en apartes previos.

En segundo lugar, las autoridades deben implementar en caso que pretendan recuperar bienes fiscales o de uso público habitados por grupos humanos, medidas adecuadas para la protección de los derechos fundamentales de los afectados, particularmente el derecho a la vivienda digna. Así, de acuerdo con el Comité DESC y los Principios de Pinheiro, las autoridades deben, entre otros aspectos, (i) garantizar el debido proceso(ii) consultar previamente a la comunidad afectada(iii) notificarla de la decisión de desalojo en un plazo suficiente y razonable, (iv) suministrar a los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y a los fines que se destinarán las tierras o las viviendas;(v) estar presentes durante la diligencia; (vi) identificar a todas las personas que efectúen el desalojo;(vii) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; (viii) ofrecer recursos jurídicos efectivos a los afectados; y (ix) ofrecer asistencia jurídica a la comunidad para solicitar la garantía de sus derechos y, si es del caso, la reparación de los daños que les sean causados.

Así mismo, cuando la comunidad afectada no cuente con recursos propios para proveerse una solución de vivienda digna, las autoridades deben adoptar todas las medidas necesarias de acuerdo con sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según proceda.

Finalmente, las autoridades deben evitar el uso desproporcionado de la fuerza y proteger especialmente a la población más vulnerable, como adultos mayores, menores de 18 años, personas en situación de discapacidad, etc.

En este sentido, el derecho a la vivienda digna es un eje fundamental que debe ser observado y reconocido por las autoridades, de modo que las medidas adoptadas deben encaminarse a conservar la garantía del derecho a la vivienda digna, tal como lo señala la Observación No. 7 del Comité DESC. Esto, porque si bien es cierto las ocupaciones irregulares de los bienes fiscales y de uso público, o de bienes privados, no cuentan con respaldo legal, el derecho a la vivienda adquiere una mayor relevancia, no tanto en un contexto de propiedad, sino para impedir que las personas padezcan más sufrimientos en razón a los desalojos.

En tercer lugar, la Sala concluye que en los procedimientos de desalojos, la responsabilidad de garantizar el derecho a la vivienda digna recae sobre varias instituciones y autoridades tanto a nivel local como nacional, quienes de manera conjunta deben cumplir con las obligaciones antes mencionadas. Vale la pena recordar que las autoridades locales y de policía son garantes de los derechos fundamentales de la población asentada en su respectiva jurisdicción, y que las poblaciones vulnerables –como la población en situación de desplazamiento, por razones de igualdad y justicia material, merecen una consideración especial y son titulares de una protección reforzada de parte de las autoridades.”

20. En otro aspecto, el Distrito Capital de Bogotá deberá reconocer, luego de un proceso de conciliación que puede contar con la participación de la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y/o la Personería Distrital de Bogotá, para llevar a cabo labores objetivas y justas de concertación, como las que ya han podido tener lugar, la compensación económica que corresponda, por los bienes muebles y enseres que perdieron los afectados en el proceso de desalojo, en aquellos casos en que fueron demolidas las viviendas encontrándose esos bienes en el interior de las edificaciones.  

21. Con todo, se ordenará a las Secretarías Distritales de Ambiente y de Integración Social de Bogotá, con apoyo de la Alcaldía de la Localidad Rafael Uribe Uribe y de las demás entidades competentes, que adelanten campañas yactividades de educación ambiental, particularmente en dicha Localidad y en el asentamiento al cual se refiere esta sentencia, sea que allí se reconstruyan las viviendas o no, al igual que en sus alrededores, con el fin de evitar el negativo impacto ambiental que se evidencia por el vertimiento de aguas residuales y el lanzamiento de residuos sólidos en el cauce de la quebrada Chiguaza y su entorno, propiciando la realización del parque que autoridades del Distrito Capital de Bogotá han pregonado aportar a sus riveras.

22. En el mismo sentido, se comunicará la presente decisión al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que dentro del ámbito de su competencia concurra a la protección efectiva de los derechos de las personas que habitan en el terreno afectado, apoyando y beneficiando con los programas de vivienda que ha de otorgar el Estado (Ley 1537 de junio 20 de 2012, “Por la cual se dictan unas normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”).

24. Por lo demás, se solicitará al Fiscal General de la Nación y al Director Seccional de Fiscalías de Bogotá, que dispongan, continúen e intensifiquen las investigaciones conducentes a determinar las conductas punibles de las personas que propiciaron la firma de los llamados “contratos de cesión de derechos de posesión”, y se efectúe el procesamiento correspondiente, para sustentar las imputaciones a que hubiere lugar, si aún no se ha efectuado, procurando obtener medidas conducentes al restablecimiento del derecho y a la restauración, incluyendo la plena reparación de los perjuicios materiales y morales que quienes dolosamente prometieron en venta una posesión que no tenían, causaron a las víctimas acá referidas, entre las cuales debe incluirse a la Sociedad Ladrillera Los Molinos del Sur, Ltda. en liquidación y al Distrito Capital de Bogotá, por las obligaciones que tiene que asumir en el cabal cumplimiento de la presente sentencia.

25. También se pedirá al Procurador General de la Nación que disponga la designación de agentes especiales, que realicen las funciones de Ministerio Público en cada una de las acciones penales, de acuerdo con lo indicado en el punto anterior, efectuando de igual forma lo que esté a su cargo para que se cumpla a plenitud lo ordenado en esta sentencia (art. 277.1 Const.).

26. De otra parte, además de lo ya anunciado con relación a la Personería Distrital de Bogotá y a la Defensoría del Pueblo, se solicitará a estas entidades y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que, en el marco de sus respectivas funciones, vigilen el adecuado y oportuno acatamiento de lo dispuesto en esta providencia.

27. Finalmente, para conservar la unidad del procedimiento, todos los expedientes acumulados, junto con lo acopiado y realizado por la Corte Constitucional, se enviarán al Juzgado 71 Civil Municipal de Bogotá, al cual le correspondió en reparto el primer asunto recibido en esta Corte, acá radicado como T-3229964, atinente al derecho o derechos quebrantados a Freidicio Rodríguez Melo, diligenciamiento al cual fueron acumulados los subsiguientes.

Dicho despacho, al que la respectiva oficina judicial o la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura le concederá una condigna exención de reparto o reforzará para descongestión, si así lo solicitare y sustentare, quedará a cargo de hacer cumplir la totalidad de lo determinado en el presente fallo, conservando la competencia sobre la totalidad de lo analizado y decidido, hasta que sean restablecidos a cabalidad los derechos vulnerados y desaparezcan los riesgos de adicionales quebrantamientos de similar origen.

III. DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero. LEVANTAR LA SUSPENSIÓN DE LOS TÉRMINOS en el presente asunto, que para mejor proveer se había dispuesto mediante auto de fecha marzo 2 de 2012.

Segundo. REVOCAR el fallo proferido en agosto 25 de 2011 por el Juzgado 16 Civil del Circuito de Bogotá, confirmatorio del dictado en julio 13 del mismo año por el Juzgado 71 Civil Municipal de esta ciudad, que denegó la tutela solicitada por Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964), contra la Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá, D.C..

Tercero. REVOCAR el fallo proferido en agosto 22 de 2011 por el Juzgado 20 Civil del Circuito de Bogotá, que confirmó el dictado en julio 13 del mismo año por el Juzgado 57 Civil Municipal de esta ciudad, que denegó la tutela solicitada por Carlos Arévalo Herrera (T-3237891), contra la Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá D.C..

Cuarto. REVOCAR el fallo proferido en agosto 22 de 2011 por el Juzgado 10° Civil del Circuito de Bogotá, que confirmó el dictado en julio 12 del mismo año por el Juzgado 7° Civil Municipal de esta ciudad, que denegó la tutela pedida por Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991), contra la Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá D.C..
Quinto. REVOCAR el fallo proferido en agosto 23 de 2011 por el Juzgado 10° Civil del Circuito de Bogotá, que confirmó el dictado en julio 7 de los mismos, por el Juzgado 60 Civil Municipal de la misma ciudad, que denegó la tutela solicitada por Jorge Hernando Murcia (T-3238004), contra la Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá D.C..

Sexto. REVOCAR el fallo proferido en enero 30 de 2012 por el Juzgado 72 Civil Municipal de Bogotáque denegó la tutela solicitada por Nancy Garzón Pinto (T- 3381434), contra la Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá D.C..

Séptimo. En lugar de lo revocado mediante los numerales anteriores, se dispone TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna, en los puntos especificados en la parte motiva de esta providencia, de Freidicio Rodríguez Melo, Carlos Arévalo Herrera, Ana Graciela Ramírez Martínez, Jorge Hernando Murcia y Nancy Garzón Pinto, al igual que de los integrantes de sus respectivos núcleos familiares y, por efecto inter comunis, de las demás personas que suscribieron “promesas de compraventa de posesión” de pequeños lotes y estén relacionadas en el censo a que se hace mención en el punto décimo de esta parte resolutiva, además de no poseer bien raíz en dicho Distrito Capital y ser a enero 18 de 2012 ocupantes de los terrenos que la sociedad “Ladrillera del Sur Los Molinos Ltda.” reclama como de su propiedad, uno de cuyos accesos está identificado con la nomenclatura“carrera 5JN°48 T-14 sur”, ubicados al sur de la urbanización Marruecos y al noroccidente de la quebrada Chiguaza, sur oriente de Bogotá, D. C., Localidad Rafael Uribe Uribe, sobre los cuales levantaron construcciones que habitaban y aún habitan, habiendo sido objeto de la expulsión forzosa y de las demoliciones totales o parciales, u ordenadas y suspendidas, perpetradas empezando la segunda quincena de enero de 2012 por la Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe.

Octavo. MANTENER SUSPENDIDA durante seis (6) meses más, a partir de la notificación de la presente sentencia,la medida de lanzamiento que había sido interrumpida en enero 19 de 2012 por decisión de esta Sala de Revisión;pasado tal lapso y garantizada la reubicación, si no se efectúan las adjudicaciones sobre los mismos terrenos, se deberáreiniciar el desalojo, en todo caso de manera pacífica, con ceñimiento al debido proceso, que incluye el derecho de defensa de los ocupantes y el acatamiento de las directrices internacionales[160].

Noveno. ORDENAR al Distrito Capital de Bogotá, por conducto de su Alcalde Mayor, sea que actúe directamente o por comisión a alguno de los Secretarios u  otro servidor distrital con funciones en el ámbito específico, que con recursos del Distrito Capital, de destinación a vivienda de interés social y/o de los que se aplicarán de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 1537 de 2012, dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de este fallo, asigne y reubique en sendos predios en similar sitio, terreno y área construida o, si por ello optare el Distrito en las condiciones indicadas en la parte motiva de esta sentencia, en los mismos sobre los cuales habían suscrito “contrato de promesa de compraventa de posesión”, a los núcleos familiares de los accionantes Carlos Arévalo Herrera (T-3237891); Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3237991), Nancy Garzón Pinto (T- 3381434), Freidicio Rodríguez Melo (T-3229964) y Jorge Hernando Murcia (T-3238004), en estos dos últimos casos previa comprobación de que efectivamente estaban habitando o iban a habitar, cuando el avance de la construcción lo permitiera, los respectivos predios objeto del desalojo.

Por el efecto inter comunis de este fallo, así mismo se procederá frente a quienes estén incluidos en el censo verificado según lo que se define en el punto décimo de la parte resolutiva de esta sentencia, entre ellos Luz María Ruiz Solano y Carlos Julio Chindoy; Carmelo Corzo Ruíz; Wendy Yurany León Beltrán; Benilda Garzón Bernal; Diana Marcela Peña Vargas; Julio César Parra Garavito; Giovanni Alberto Ramos Martín; Samuel Martínez Ramos; Jorge Mauricio Tovar Peña; Herpidio Rodríguez Rodríguez; Rosa Elena Gaviria Avendaño; Paola Haceneth Gálvez Bustos; Ligia Otilia Zabala de Cárdenas; [Jorge Hernando Murcia Velandia]; [Freidicio Rodríguez Melo]; Liliana Paola Quiñónez Mendoza; Nelly Yaneth Bustos Real; Javier Amaris Quiñónez; Miguel Sarmiento Rodríguez; Olga Esperanza Celis Calderón; Roso Julio Anaya Orduz; Emma Moreno Castañeda; Ofelma Moreno Blanco; Israel Cubides Osma; José Henry Caballero Caicedo y Alejandra Zambrano Garzón; Inés Bernal Morales; Orlando Barinas Ríos; [Nancy Garzón Pinto]; Jorge Augusto Arcila Buriticá; Belarmina García de Murcia; Yined Quitián Vargas; Andrés Quitián Vargas; Inés Fonseca Vargas; Ricardo Reyes Rodríguez y Sandra Milena Rincón Gómez; Blanca Cecilia Zambrano Durán; José Eliécer Celis Huertas; Martín Leonardo Díaz Hernández; Héctor Valderrama Polanía y Magnolia Serrano Toledo; Marco Antonio Bolívar; Erminson Salazar Gaitán; Luz Mary Ramírez Chavarro; Julio Moncada; Maira Alejandra Bello Vega; Carmen Durny Alfaro Vargas; Mary Luz Cuesta Moreno; Yohanny Soriano Ríos; Josué Vidal Sastre González; Édgar René Rubio Rubio; José Leiver Beltrán Linares; Sulma Liliana Rivera Camacho; Liliana Cruz Collazos; Gabrielina Ibáñez Arias; María Edilma Vargas Roa; José Hugo Vargas Soler; Jersey Cubides Osma y María Yira Mendoza Martínez; Víctor Manuel Villamarín Rubio; Sandra Milena Fonseca Vargas; Libardo Anaya Villabona; Hermes Hernán Pabón Rojas; Jesús Epimaco Murcia García; María Cristina Escobar Gómez; Rosalba Anturi García; María Elvira Fernández; Zonia Aidé Garzón Garzón; Luz Janneth Milena Murcia Rodríguez; Segundo Eusalon Moreno Rodríguez; John Alexander Acosta García; Yuri Castaño Bermúdez; Arcángel Murcia Vargas; Germán Darío Lázaro Pinto; Nicolás Orlando Asprilla Córdoba; [Carlos Arévalo Herrera]; Blanca Aurora Chalá Moreno; Juan Bautista Calderón Morera; Rita Delia Fontecha Sedano y José Eleazar Marín Castañeda; Alicia Jiménez Bulla; Abraham Moreno Acero y Esther Marín de Amézquita; Mireya Álvarez Bustos; María Norena D´aleman Castillo; Luz Helena Velásquez Martínez; Rosa Julia Ángel Hormaza; Edison Murillo Hernández; Gladys Hernández López; Rosa Yicela Triana Ostos; Jesús Eudoro Montaña Mafla; Isabel García Moreno; José Ramón Gómez Gómez; Juan Valderrama Polanía; Manuel Vicente Ramírez Chavarro; Luz Angélica Fonseca Arias; Lina Paola Suárez Suárez; Jeimy Patiño Moreno; María Amparo Moreno Ocampo; Rafael Manzanares Hernández; Cenén Garzón Flórez; Fledesmiro Vela Morales; Juan Gabriel Rivas Vela; Sandra Marcela Jaime Muñoz; Deybi Yovanny Barajas Domínguez; Jairo López Ramírez; Carlos Arturo Morales; Blanca Cecilia Toro; Emilse Díaz Figueredo; Edilberto Martínez Jiménez; Alejandro Quitián Vargas; Luz Mery Rodríguez Cruz; María Irene Buitrago Arias; Jacqueline Sánchez Pedraza; Yolanda Avellaneda Gómez; María Nancy Piraligua; Ronald Enrique Frías Polo; Maribel Castro Velásquez; Melvy Yorleny Ángel Hormaza; Elberto Amaya Cortes; Robinson Orlando Barinas Fonseca; Ana Mariela García Fuentes; José Demetrio Amaya; Yuli Esmeralda Sierra Ladino; Ana Florinda Ladino Caicedo; Yeison Pulido Mendoza”[161], y “Alba Janneth Arévalo Guerrero; Oliverio Caballero Caicedo; Paula Andrea Ángel Sánchez Hormaza; Manuel Sánchez; Abelardo Rojas González; Rosana Morales de Gómez; Nelson Carrillo Cagueñas; Alejandra Zambrano Garzón; Juan Carlos Arévalo Guerrero; Orlando Arévalo Guerrero; Mauricio Rojas González; Luis Fernando Arévalo Guerrero; Wiliam Carmona Cárdenas; Bertha Quiroga Najar; Luis Enrique León García; Oscar Norbey Orjuela Obando; Sandra Milena Ramírez; Alirio Peña Mateus; Pedro Córdoba Martínez”[162].

Esta relación, basada en lo indicado a pie de página, es meramente ilustrativa, correspondiéndole al Distrito Capital de Bogotá, por el conducto antes manifestado y según se ordena a continuación, presentar el censo completo de los cabeza de hogar que a 18 de enero de 2012 habían suscrito “contrato de promesa de compraventa de posesión de un lote de terreno” en la zona por desalojar y efectivamente habían recibido el respectivo lote, no siendo titulares de otro bien raíz destinado a vivienda en el Distrito Capital de Bogotá.

Décimo. ORDENAR al Distrito Capital de Bogotá, por el mismo conducto antes indicado, que en el término de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, verifique con exactitud el censo de las familias realmente afectadas con los desalojos y demoliciones que ordenó la Inspección 18 “E”, Distrital de Policía de la Localidad Rafael Uribe Uribe, se hayan o no consumado, para lo cual cotejará sus propios registros con los que ha debido elaborar dicha Inspección antes o al consumar las desposesiones, al igual que con los de la Defensoría del Pueblo, la Personería Distrital de Bogotá, la respectiva Junta de Acción Comunal, la propia comunidad y lo relacionado en el presente fallo como mera ilustración, para constatar con exactitud las familias afectadas a las que se les restablecerá el derecho a la vivienda digna.
Undécimo. ORDENAR al Distrito Capital de Bogotá, por el mismo conducto antes señalado, reconocer a través de un proceso de conciliación, las medidas de compensación económica que correspondan, por los bienes muebles y enseres que perdieron los afectados en el proceso de desalojo, en aquellos casos en que fueron demolidas las viviendas encontrándose esos bienes en el interior de las edificaciones.

Duodécimo. COMUNICAR la presente decisión al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, solicitándole que dentro del ámbito de su competencia concurra a la protección efectiva de los derechos de las personas que habitan en el terreno afectado, apoyando y beneficiando con los programas de vivienda que ha de otorgar el Estado (Ley 1537 de junio 20 de 2012, “Por la cual se dictan unas normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones”).

Decimotercero. SOLICITAR al Fiscal General de la Nación y al Director Seccional de Fiscalías de Bogotá, que dispongan, continúen e intensifiquen las investigaciones conducentes a determinar las conductas punibles de las personas que propiciaron la firma de los llamados “contratos de cesión de derechos de posesión”, y se efectúe el procesamiento correspondiente, para sustentar las imputaciones a que hubiere lugar, si aún no se ha efectuado, procurando obtener medidas conducentes al restablecimiento del derecho y a la restauración, incluyendo la plena reparación de los perjuicios materiales y morales que quienes dolosamente prometieron en venta una posesión que no tenían, causaron a las víctimas acá referidas, entre las cuales debe incluirse a la Sociedad Ladrillera Los Molinos del Sur, Ltda. en liquidación y al Distrito Capital de Bogotá, por las obligaciones que tiene que asumir en el cabal cumplimiento de la presente sentencia.

Decimocuarto. SOLICITAR al Procurador General de la Nación que disponga la designación de agentes especiales, que realicen las funciones de Ministerio Público en cada una de las acciones penales, de acuerdo con lo indicado en el punto anterior, y que efectúe lo que esté a su cargo para que se cumpla a plenitud lo ordenado en esta sentencia.

Decimoquinto. SOLICITAR al Personero Distrital de Bogotá, al Defensor del Pueblo y al Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que, en el marco de sus respectivas funciones, vigilen el adecuado y oportuno acatamiento de lo dispuesto en esta providencia.

Decimosexto. SOLICITAR a los Secretarios Distritales de Ambiente y de Integración Social de Bogotá que, con apoyo de la Alcaldía de la Localidad Rafael Uribe Uribe y de las demás entidades competentes, adelanten campañas yactividades de educación ambiental, particularmente en dicha Localidad y en el asentamiento al cual se refiere esta sentencia y sus alrededores, con el fin de evitar el negativo impacto ambiental del vertimiento de aguas residuales y el lanzamiento de residuos sólidos en el cauce de la quebrada Chiguaza y su entorno, debiendo propiciar que se haga realidad el parque que autoridades del Distrito Capital de Bogotá han anunciado que erigirá en sus riveras.

Decimoséptimo. Para conservar la unidad del procedimiento, ENVIAR todos los expedientes acumulados, junto con lo acopiado y realizado por la Corte Constitucional, al Juzgado 71 Civil Municipal de Bogotá, al cual le correspondió en reparto el primer asunto recibido en esta Corte, acá radicado como T-3229964, atinente al derecho o derechos quebrantados a Freidicio Rodríguez Melo, diligenciamiento al cual fueron acumulados los subsiguientes. Dicho despacho, al que la respectiva oficina judicial o la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura le concederá una condigna exención de reparto o reforzará para descongestión, si así lo solicitare y sustentare, quedará a cargo de hacer cumplir la totalidad de lo determinado en el presente fallo, conservando la competencia sobre la totalidad de lo analizado y decidido, hasta que sean restablecidos a cabalidad los derechos vulnerados y desaparezcan los riesgos de adicionales quebrantamientos de similar origen.

Decimoctavo. LÍBRENSE las comunicaciones a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para que se cumpla lo indicado en dicho precepto en lo atinente a todos y cada uno de los procesos acumulados.

Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.



NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado



JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado



ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
Con aclaración parcial  de voto



MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaría General

ACLARACIÓN PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEXEI JULIO ESTRADA
A LA SENTENCIA T-908/12


Referencia: expediente T-3.229.964, T-3.237.891, T-3.237.991, T-3.238.004 y T-3.381.434, acumulados.
Acción de tutela instaurada por Freidicio Rodríguez Melo (T-3.229.964), Carlos Arévalo Herrera (T-3.237.891), Ana Graciela Ramírez Martínez (T-3.237.991), Jorge Hernando Murcia (T-3.238.004) y Nancy Garzón Pinto (T-3.381.434), con varias coadyuvancias posteriores. 

Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA


Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala Sexta de Revisión, aclaro parcialmente mi voto a la providencia adoptada en los asuntos de la referencia.

En general comparto la decisión proferida por la Sala de Revisión, esto es, el amparo del derecho a la vivienda de los tutelantes, afectados por la realización de un desalojo sin el lleno de los requisitos establecidos en la jurisprudencia de esta Corporación[163], a la luz de las Observaciones No. 4 y 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de Naciones Unidas.[164]

Sin embargo, aclaro mi voto para precisar la interpretación que deberá hacerse del punto noveno de la parte resolutiva de la sentencia proferida por esta Sala de Revisión. En este aparte de la decisión se concede a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. la posibilidad de determinar, dentro de las medidas allí mencionadas, los remedios que encuentre necesarios y adecuados para garantizar el derecho a la vivienda de los tutelantes y de quienes resultarán beneficiados por los efectosinter comunis de esta providencia, siempre que cumplan con las condiciones establecidas en el mismo fallo: (i) identificación en las solicitudes de tutela o dentro del censo que efectuará la Alcaldía Mayor de Bogotá, (ii) no poseer bien raíz en el Distrito Capital y (iii) ser ocupante de la zona por desalojar a la fecha de la diligencia, el 18 de enero de 2012.

En este punto encuentro necesario entonces advertir que el propósito de esta Sala de Revisión fue conceder al Distrito Capital un margen de decisión dentro de las alternativas mencionadas por esta Corporación en el punto noveno aludido:

1.    De un lado, como medida prioritaria de protección del derecho a la vivienda de quienes se verían afectados por la práctica de la diligencia de lanzamiento, la cual se suspendió por un término de seis (6) meses, se dispone la reubicación de los habitantes del barrio Los Molinos a quienes beneficia este fallo de la Corte Constitucional. Bajo este supuesto, el Distrito Capital deberá disponer de recursos propios, de destinación a vivienda de interés social, y/o de los recursos previstos en la Ley 1537 de 2012, para facilitar el acceso de los habitantes del predio en cuestión a una vivienda digna y adecuada, en similares, o mejores,  condiciones de habitabilidad, disponibilidad de servicios, materiales e infraestructura y localización, de las que ocupan en la actualidad;

2.    Bajo la segunda de las alternativas indicadas en el fallo, y a disposición de la Administración Distrital, se encuentra la posibilidad, subsidiaria, de regularizar la situación en la que se encuentran los habitantes del barrio Los Molinos, cobijados por el pronunciamiento de esta Corporación. En este supuesto, la Alcaldía Mayor deberá adquirir los predios en cuestión a través de un proceso de negociación voluntaria o expropiación, para proceder posteriormente a su adjudicación a los actuales ocupantes, beneficiados por la sentencia de la Corte Constitucional.

Por todo lo anterior, aunque comparto la decisión adoptada por la Sala en la resolución del caso concreto, de tutelar los derechos invocados por los peticionarios, encuentro necesario precisar el sentido de las órdenes impartidas por la Sala en el punto noveno de la parte resolutiva de la sentencia de la referencia. 

Fecha ut supra,



ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado



[1] Personería jurídica reconocida mediante Resolución 497 de diciembre 12 de 2011, domicilio carrera 5 I N° 48-Q-03 sur.
[2] En la sentencia C-802 de octubre 2 de 2002, M. P. Jaime Córdova Triviño, se lee que el orden público está referido a “las condiciones necesarias para el desenvolvimiento armónico y pacífico de las relaciones sociales y, en consecuencia, para la realización de los derechos y el cumplimiento de los deberes correlativos”. Además: “El orden público es un supuesto de la pacífica convivencia, es el escenario de desenvolvimiento normal de las relaciones entre el poder y la libertad. De allí que el concepto de orden público se ligue siempre a las condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad requeridas para el despliegue de la vida en comunidad y para la afirmación de sus miembros como seres libres y responsables.”
[3] Cfr. C-024/94 (enero 27), M. P. Alejandro Martínez Caballero; T-1104/08 (noviembre 16) y T-201/10 (marzo 23), M. P. Humberto Sierra Porto.
[4] “Sentencias C-024 de 1994; C-1444 de 2000.”          
[5]Sentencia C-825 de 2004.”
[6]Sentencia de la Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. 21 de abril de 1982.”
[7]“Sentencia C-492 de 1992.”
[8]“Sentencia C-117 de 2006.”
[9] “Sentencia C-825 de 2004.”
[10] “Sentencia T-443 de 1993.”
[11] “El artículo 82 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 30 de la Ley 446/98, a su vez recientemente modificado por el artículo 1° de la Ley 1107/2006, estipula lo siguiente: ‘Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de la distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley. // Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno. // La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. // Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura, no tendrán control jurisdiccional.’ (subrayado fuera del texto).”
[12] “Sentencia T-443/93.”
[13] Art. 218 Const., entre otros.
[14] Código Civil, art. 762: “La posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en su lugar y a nombre de él. // El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo.” Art. 775 ib.: “Se llama mera tenencia la que se ejerce sobre una cosa, no como dueño sino en lugar y a nombre del dueño. El acreedor prendario, el secuestre, el usufructuario, el usuario, el que tiene derecho de habitación, son meros tenedores de la cosa empeñada, secuestrada, o cuyo usufructo, uso o habitación les pertenece. // Lo dicho se aplica generalmente a todo el que tiene una cosa reconociendo dominio ajeno.”
[15] T-201 de marzo 23 de 2010, M. P. Humberto Sierra Porto.
[16] T-201 de 2010 precitada.
[17] C-241 de 2010 citada.
[18]“Sentencias T-278 de 1993; T-431 de 1993; T-576 de 1993; T-203 de 1994; T-398 de 1994; T-194 de 1996; T-238 de 1996;  T-705 de 1998; T-878 de 1999; T-746 de 2001; SU 805 de 2003; T-1023 de 2005; T-093 de 2006; T-331 de 2008.”
[19]“Diccionario Jurídico. Segunda Edición, 2006,  Editorial Constitución y Leyes, Madrid. P. 286.”
[20] C-241 de 2010 citada.
[21] Cfr. T-627 de agosto 27 de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz; T-1023 de octubre 23 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[22] Cfr. SU-805 de septiembre 18 de 2003, M. P. Jaime Córdoba Triviño; T-1023/05 citada.
[23] “Sentencia C-543 de 1992”
[24] “Sentencia T-974 de 2003”
[25] “Sentencia T-179 de 1996”
[26] T-1023 de 2005 citada.
[27] “Esta observación se produjo como comentario al artículo 11 del pacto ‘El derecho a una alimentación adecuada, también conocido como el derecho a la alimentación, se interpreta como que requiere ‘la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada. Esto debe ser accesible a todos, lo que implica una obligación de proporcionar programas especiales para los grupos vulnerables. El derecho a una alimentación adecuada implica también un derecho al agua. El derecho a una vivienda adecuada, también conocido como el derecho a la vivienda, es ‘el derecho a vivir en algún lugar de la seguridad, la paz y la dignidad.’[46] Se requiere una ‘adecuada privacidad, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una adecuada ubicación en relación con el trabajo y los servicios básicos - todo ello a un coste razonable.’ Las Partes deben garantizar la seguridad de la tenencia y que el acceso es libre de discriminación, y para eliminar progresivamente el trabajo de hogar. Los desalojos forzosos, que se define como ‘la retirada permanente o temporal en contra de su voluntad de individuos, familias y / o comunidades de los hogares y / o las tierras que ocupan, sin la disposición de, y acceso a formas adecuadas de protección jurídica o de otra índole’, son, prima facie, una violación del Pacto’.  (Subrayado fuera de texto.)”
[28] Reza el mencionado inciso de la norma citada que: “È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i laboratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.”
[29] En este sentido, se destacan las reformas constitucionales aprobadas en 1936, cuyo efecto fue descrito por esta corporación en la sentencia C-595 de agosto 18 de 1999, M. P.  Carlos Gaviria Díaz, en los siguientes términos: “La reforma Constitucional de 1936 comportó un cambio notable en el sistema político colombiano, en la concepción de las funciones que al Estado incumben, en la injerencia posible y legítima de éste en el campo económico, en el compromiso con una distribución más racional de la riqueza y en la acción dirigida a mitigar la situación de los grupos sociales más pobres, y material y formalmente más desamparados.”
[30] En la sentencia C-449 de julio 9 de 1992, M. P. Alejandro Martínez Caballero, sostuvo esta corporación: “La concepción clásica del Estado de derecho no desaparece sino que viene a armonizarse con la condición social del mismo, al encontrar en la dignidad de la persona el punto de fusión. Así, a la seguridad jurídica que proporciona la legalidad se le aúna la efectividad de los derechos humanos que se desprende del concepto de lo social. El respeto por los derechos humanos, de un lado, y el acatamiento de unos principios rectores de la actuación estatal, por otro lado, constituyen las consecuencias prácticas de la filosofía del Estado social de derecho. En este sentido el concepto de Estado social de derecho se desarrolla en tres principios orgánicos: legalidad; independencia y colaboración de las ramas del poder público para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado; y criterios de excelencia.”
[31] Así, en sentencia C-566 de noviembre 30 de 1995, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, se expuso: El Estado social de derecho se erige sobre los valores tradicionales de la libertad, la igualdad y la seguridad, pero su propósito principal es procurar las condiciones materiales generales para lograr su efectividad y la adecuada integración social. A la luz de esta finalidad, no puede reducirse el Estado social de derecho a mera instancia prodigadora de bienes y servicios materiales. Por esta vía, el excesivo asistencialismo, corre el riesgo de anular la libertad y el sano y necesario desarrollo personal.”
[32] Consideraciones convergentes ya han sido expuestas por esta corporación, como se observa, entre otras, en la sentencia T-533 de septiembre 23 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz (no está en negrilla en el texto original): El Estado social de derecho, instituido por el constituyente colombiano, define la naturaleza del régimen político, económico y social, identificándolo con los valores y fines enunciados en el Preámbulo de la Constitución. La superación del Estado de derecho como garantía de la libertad y de la igualdad formales tiene lugar en el Estado social de derecho mediante la acentuación de los elementos finalistas que guían la actividad estatal administrativa y política. La persona humana y su dignidad constituyen el máximo valor de la normatividad constitucional, cuyo reconocimiento conlleva importantes consecuencias para el sistema de relaciones económicas y sociales.
[33] Ibídem: “El avance del Estado social de derecho, postulado en la Constitución, no responde al inesperado triunfo de ninguna virtud filantrópica, sino a la actualización histórica de sus exigencias, las cuales no son ajenas al crecimiento de la economía y a la activa participación de los ciudadanos y de sus organizaciones en el proceso democrático.
[34] Así, en la sentencia C-546 de octubre 1 de 1992, Ms. Ps. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero, la Corte afirmó: “El mandato constitucional de proteger la igualdad material afecta a todas las ramas y poderes públicos, para el cumplimiento de uno de  los fines  esenciales del Estado: garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que genera esa labor humana…”.
[35] El artículo octavo, al referirse al respeto por la vida privada y familiar de los habitantes de la unión, dispone: “1. Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia. 2. No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho sino en tanto en cuanto esta injerencia esté prevista por la ley y constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la prevención de las infracciones penales, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y las libertades de los demás
[36] … 3. Con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho comunitario y las legislaciones y prácticas nacionales.
[37] ... Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa...”
[38] Vivienda y planificación urbana
1) Toda persona tiene, para sí y su familia, derecho a una vivienda de tamaño adecuado que cumpla normas satisfactorias de higiene y comodidad y proteja la privacidad de la persona y la familia
[39] “1) Toda persona tiene derecho a un hogar. No puede privarse arbitrariamente de un hogar a ninguna persona.”
[40] La vivienda.
1) Toda persona tiene el derecho de tener acceso a una vivienda adecuada.
2) El Estado debe adoptar medidas legislativas y de otra índole razonables, dentro de los recursos de que dispone, para lograr la realización progresiva de este derecho.
3) No puede desalojarse a ninguna persona ni demolerse su hogar sin orden judicial dictada después de haberse considerado todas las circunstancias pertinentes. Ninguna ley puede permitir desalojos arbitrarios.”
“1) Todo niño tiene derecho a… la vivienda…”.

[41] T-084 de marzo 2 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[42] T-1677 de diciembre 5 de 2000, M. P. Fabio Morón Díaz, entre otras.
[43] T-1180 de diciembre 2 de 2008 y T-274 de abril 13 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[44] T-820 de noviembre 19 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[45] T-203 de abril 7 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa: “Ahora bien, aunque se ha dicho que el derecho a la vivienda digna no es exigible directamente por vía de tutela, lo cierto es que esta restricción desaparece cuando su quebrantamiento vulnera o pone en peligro derechos fundamentales. Ciertamente, la Corte Constitucional ha reconocido en prolija jurisprudencia que, en virtud del factor de conexidad, los derechos de segunda generación v.gr. los derechos a la salud, a la seguridad social o a la vivienda digna, pueden ser protegidos de la misma forma que los derechos fundamentales.”
[46] Entre otras, pueden citarse las sentencias T-109 de febrero 22 de 2011, T-088 de febrero 15 de 2011, T-484 de junio 20 de 2011, todas con ponencia de Luis Ernesto Vargas Silva.
[47] Entre otras, sentencia T-585 de junio 2 de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto.
[48] T-484 de junio 20 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva
[49] T-1091 de octubre 26 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[50] T-894 de agosto 26 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería.  
[51] T-155 de marzo 12 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[52] T-528 de 21 de junio de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
[53] T-065 de febrero 4 de 2011, Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
[54] T-1091 de octubre 26 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[55] Una sentencia en la que se pueden observar claramente los reparos alguna vez expuestos por la Corte contra el reconocimiento del derecho a la vivienda digna como fundamental, es la T–495 de noviembre 7 de 1995, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, donde la Corte expuso: “El derecho a la vivienda digna se encuentra consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política. Dicha norma le impone al Estado la responsabilidad de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho en favor de todos los colombianos y de promover planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de dichos planes.
Lo anterior no significa que el Estado esté en la obligación de proporcionar vivienda a la totalidad de los habitantes del país que adolezcan de dicha necesidad, pues como lo señala el artículo 51 de la Carta, su obligación se concreta en fijar condiciones y promover planes de vivienda dentro de las capacidades que su estructura protectora le permita, teniendo en cuenta la situación socioeconómica del país y las apropiaciones de orden presupuestal que se hayan destinado para esos rubros.
El derecho a la vivienda digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por la ley.
Así entonces, este derecho de contenido social no le otorga a la persona un derecho subjetivo para exigir en forma inmediata y directa del Estado su plena satisfacción, pues se requiere del cumplimiento de condiciones jurídico - materiales que lo hagan posible. De manera que una vez dadas dichas condiciones, el derecho toma fuerza vinculante y sobre el mismo se extenderá la protección constitucional, a través de las acciones establecidas para tal fin.” 
(No está en negrilla en el texto original.)

[56] Cfr. T-958 de septiembre 6 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett), T-791 de agosto 23 de 2004 (M. P. Jaime Araújo Rentería) y T-585 de 2008, ya citada.
[57] H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9ª Edición, Munich, 1994, p. 141, citado en Arango Rivadeneira, Rodolfo, El concepto de derechos sociales fundamentales. Editorial Legis, 2ª ed., Bogotá, D. C., 2012, pág. 9.
[58] “… para distinguir conceptualmente entre derechos subjetivos, que son las expectativas positivas (o de prestaciones) o negativas (de no lesiones) atribuidas a un sujeto por una norma jurídica, y los deberes correspondientes que constituyen las garantías asimismo dictadas por normas jurídicas, ya sean estas las obligaciones o prohibiciones correlativas a aquéllos, que forman las que en el apartado 2 he llamado garantías primarias, o bien las obligaciones de segundo grado, de aplicar la sanción o de declarar la nulidad de las violaciones de las primeras, que forman las que he llamado garantías secundarias”, Ferrajoli, Luigi.Derechos y Garantías, la ley del más débil. Editorial Trotta, 7ª edición, 2010, pág. 59
Aun cuando los obligados y los acreedores sean entes “impersonales”, no se deja de anteponer el acreedor al deudor como situados en los respectivos extremos de un vínculo jurídico, que implica la potestad de aquel para exigir de éste el cumplimiento de su obligación, lo cual es mucho más evidente en el derecho privado y comporta dificultad en su exigibilidad dentro del ámbito del derecho constitucional, en el que la efectividad de los derechos y la exigencia de los deberes correlativos incluye no solo el ámbito jurídico sino el político y, así, su exigibilidad por las vías jurídicas depende en gran medida de la voluntad política.
[59] La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.”
[60] Al respecto, en la sentencia T-881 de octubre 17 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, se lee: “Una síntesis de la configuración jurisprudencial del referente o del contenido de la expresión ‘dignidad humana’ como entidad normativa, puede presentarse de dos maneras: a partir de su objeto concreto de protección y a partir de su funcionalidad normativa. Al tener como punto de vista el objeto de protección del enunciado normativo ‘dignidad humana’, la Corte ha identificado a lo largo de su jurisprudencia, tres lineamientos claros y diferenciables: (i) La dignidad humana entendida como autonomía o como posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana entendida como ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales, integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones)… De otro lado al tener como punto de vista la funcionalidad, del enunciado normativo ‘dignidad humana’, se han identificado tres lineamientos: (i) la dignidad humana entendida como principio fundante del ordenamiento jurídico y por tanto del Estado, y en este sentido la dignidad como valor. (ii) La dignidad humana entendida como principio constitucional. Y (iii) la dignidad humana entendida como derecho fundamental autónomo.” En convergente sentido, pueden observarse las sentencias T-1134 de noviembre 11 de 2004, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, y C-793 de noviembre 4 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[61] T-1103 de noviembre 6 de 2008, M. P. Humberto A. Sierra Porto.
[62] T-855 de noviembre 15 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[63] Cfr. T-025 de enero 22 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-086 de febrero 9 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-760 de julio 31 de 2008, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[64] T-684 A de septiembre 14 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
[65] Piénsese, por ejemplo, en el derecho fundamental a fundar medios de comunicación masiva, dispuesto en el artículo 20 de la carta, cuyo ejercicio se dificultaría si no se contara con un marco normativo que desarrolle su consagración constitucional.

[66] C-793 de noviembre 4 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[67] T-406 de junio 5 de 1992M. P. Ciro Angarita Barón.
[68] Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos, 1976.
[69] http://www.cinu.org.mx, Naciones Unidas, Centro de Información.
[70] Cfr. que en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995), la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 1995), la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo, 1994), la Conferencia Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (Barbados, 1994), la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres Naturales (Yokohama, 1994), la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993), la Cumbre Mundial en favor de la Infancia (Nueva York, 1990) y la Conferencia Mundial sobre Educación para Todos (Jomtien, Tailandia, 1990), se trataron también importantes cuestiones sociales, económicas y ambientales, en particular diversos elementos del programa de desarrollo sostenible.
[71] De igual manera, en el cuerpo de la Declaración se estableció que “en respuesta a ese desafío los asentamientos humanos deben considerarse instrumentos y objetos del desarrollo. Los objetivos de las políticas de asentamientos son inseparables de las metas de cada uno de los sectores de la vida social y económica”.
[72] La Declaración de Estambul sobre Asentamientos Humanos indicó: “La falta de desarrollo y la gran extensión de la pobreza absoluta pueden inhibir el goce pleno y efectivo de los derechos humanos y debilitan la democracia frágil y la participación popular.”
[73] “Procedimiento de Legalización de Asentamientos Humanos”. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá, diciembre de 2005.
[74] Tomado de la exposición de motivos de la Ley 388 de 1997
[75] Artículo 1° de la Ley 388 de 1997.
[76] “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”.
[77] Posteriormente revisado por el Decreto 469 de 2003 y compilado por el Decreto 190 de 2004.
[78] Artículo 158, Decreto 190 de 2004.
[79] Decreto derogado por el artículo 31 del Decreto 510 de 2010, “Por el cual se reglamenta el procedimiento para la legalización urbanística de asentamientos humanos en Bogotá, D.C y se dictan otras disposiciones”.
[80] Decreto 564 de 2006, derogado por el artículo 138 del Decreto (nacional) 1469 de 2010, excepto los artículos 122 a 131, que hacen referencia al proceso de legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de interés social. 
[81] “Procedimiento de Legalización de Asentamientos Humanos”, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá, diciembre de 2005.
[82] Política Pública de Asentamientos Humanos del Municipio de Soacha.
[83] En la sentencia C-580 de junio 6 de 2001, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, fueron resueltas las objeciones gubernamentales al proyecto de Ley 51 de 1998 Senado - 109 del mismo año Cámara, por el cual se desarrollaba el artículo 38 de la Constitución en lo referente a las “asociaciones comunales”; después, en la sentencia C-520 de julio 11 de 2007, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, declaró exequible por los cargos analizados el parágrafo 1° del artículo 16 de la Ley 743 de 2002, según el cual “ninguna persona natural podrá afiliarse a más de un organismo de acción comunal”.
[84] El artículo 38 de la Constitución garantiza el derecho a la libre asociación para el “desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad”.
[85] En el fallo C-580 de 2001 se explicó también que los organismos de acción comunal fueron adoptados en 1886 en Estados Unidos de América, siendo creados los“fondos comunales” en Denver hacia 1989. Se recordó que en Cambridge, Inglaterra, se empleó la expresión “desarrollo de la comunidad” hacía 1948, correspondiente a los programas comunitarios adelantados por la Corona en sus colonias africanas, para generar “cambios sustanciales a nivel colectivo”. A su vez, se indicó que la expresión “desarrollo comunitario” fue en primer lugar empleada por las Naciones Unidas en 1956, señalando que los Estados deben apoyar el trabajo comunitario; por ello, en la respectiva década, a petición de varios países, se implementaron programas que “involucraron el desarrollo comunitario como una política de gobierno”.
[86] En la misma sentencia C-580 de 2001 también se indicó que para 1963 se ejecutaron múltiples programas de desarrollo nacional, concertados con el gobierno, con lo cual se vislumbra desde ese entonces la participación popular en los planes de desarrollo (art. 340 de la C.P.)” (énfasis en el texto original).
[87] La importancia de los organismos de acción comunal resulta de tal relevancia, que la “Ley 19 de 1958 sobre Reforma Administrativa facultó a las Asambleas y al Gobierno Nacional para delegar en las juntas de Acción Comunal funciones de control y vigilancia a determinados servicios públicos.” Cfr. La Acción Comunal en Colombia. Resultados de una evaluación en 107 municipios. Ministerio de Gobierno, Dirección de Integración y Desarrollo de la Comunidad, División de Programación y Capacitación. Técnico en Planteamiento Humberto Triana y Antorveza. Bogotá, Imprenta Nacional, 1970, pág. 23.
[88] Cfr. C-580 de 2001.
[89] Décadas atrás se había considerado que la adecuada actividad de la acción comunal es una forma de erradicar y prevenir la violencia en Colombia. Cfr. La Acción Comunal en Colombia, ob. cit., págs. 19 a 22.
[90] Según el artículo 8º de la Ley 743 de 2002, los organismos de acción comunal de primer grado son las juntas de acción comunal y las juntas de vivienda comunitaria, siendo estas últimas organizaciones cívicas integradas por familias reunidas para adelantar programas de mejoramiento o autoconstrucción de vivienda. En el segundo grado se encuentra la asociación de juntas de acción comunal; en el tercero la federación de acción comunal; y en el cuarto, la confederación nacional de acción comunal.
[91] Cfr. artículo. 8° de la Ley 743 de 2002.
[92] Según el artículo 21 de la Ley 743 de 2002, los afiliados y/o afiliadas son los miembros de la junta de acción comunal, los residentes fundadores y quienes se afilien posteriormente. Para efectos de establecer el número mínimo de afiliados, entre otros aspectos, dicha Ley fue desarrollada por el Decreto Reglamentario 2350 de 2003, cuyo artículo 1º preceptúa: “Número mínimo de afiliados y/o afiliadas. De conformidad con la delimitación del territorio establecida en el artículo 12 de la Ley 743 de 2002 y para efectos de la constitución de los organismos comunales se requiere:
a) La Junta de Acción Comunal que se constituya por barrio, conjunto residencial, sector o etapa del mismo, en las capitales de departamento y en la ciudad de Bogotá, D. C., requiere un número mínimo de setenta y cinco (75) afiliados;
b) La Junta de Acción Comunal que se constituya en las divisiones urbanas de las demás cabeceras de municipio y en las de corregimientos e inspecciones de policía, requiere un número mínimo de cincuenta (50) afiliados;
c) La Junta de Acción Comunal que se constituya en las poblaciones en que no exista delimitación por barrios, requiere un número mínimo de treinta (30) afiliados;
d) La Junta de Acción Comunal que se constituya en los caseríos o veredas requiere un número mínimo de veinte (20) afiliados.”
[93] En el capítulo VII de la Ley 743 de 2002 (arts. 58 a 61) se regula lo relacionado con la disolución y liquidación de las organizaciones de acción comunal, consagrando en el artículo 58 que aquello ocurrirá por mandato legal, previo debido proceso, o por decisión de sus miembros, requiriendo en este último caso la aprobación de la entidad gubernamental competente (art. 59).
[94] Según el artículo 4° del Decreto 2350 de 2003, adicionalmente, el acta correspondiente a la elección de directivas debe estar firmada por los miembros del tribunal de garantías nombrados por la organización comunal para tal fin.
[95] La referida norma preceptúa lo siguiente (no está en negrilla en el texto original): “Artículo 143. Funciones. Corresponde a los alcaldes de los municipios clasificados en categoría primera y especial, el otorgamiento, suspensión y cancelación de la personería jurídica, así como la aprobación, revisión y control de las actuaciones de las juntas de acción comunal, junta de vivienda comunitaria y asociaciones comunales de juntas domiciliadas en la municipalidad, de conformidad con las orientaciones impartidas al respecto, por el Ministerio del Interior.
El alcalde podrá delegar estas atribuciones en las instancias seccionales del sector público de gobierno.
El ejercicio de estas funciones está sujeto a la inspección y vigilancia del Ministerio del Interior, en los mismos términos que preceptúa la Ley 52 de 1990 y el Decreto 2035 de 1991, con respecto a los departamentos y Distrito Capital de Bogotá o normas que lo sustituyan.
PARÁGRAFO. El Gobierno Departamental podrá hacer extensiva la competencia a que se refiere este artículo a los municipios de su respectiva jurisdicción que tengan debidamente organizado el sector público de gobierno, a instancia de los interesados, previo dictamen sobre su capacidad de gestión, efectuado por la dependencia departamental que ejerza la inspección, control y vigilancia a los organismos comunales.”
[96] Acorde con el artículo 6° de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 2° de la Ley 617 de 2000, los municipios de categoría especial son “aquellos distritos o municipios con población superior o igual a los quinientos mil uno (500.001) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales superen cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales” y los de primera categoría son lo que su población esté “comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales”.
[97] El artículo 63 de la Ley 743 de 2002 en lo relacionado con la inspección, vigilancia y control de los organismos de acción social, hace referencia al parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 52 de 1990, “por la cual se establece la estructura orgánica Marco del Ministerio de Gobierno; se determinan las funciones de sus dependencias; se dictan otras disposiciones y se conceden unas facultades extraordinarias”, según el cual: “A partir de los noventa días siguientes a la promulgación de la presente Ley el otorgamiento, suspensión y cancelación de personería jurídica, así como la aprobación, revisión y control de las actuaciones de las juntas de acción comunal, asociaciones de acción comunal de carácter local o departamental y de las corporaciones y fundaciones de carácter local o departamental relacionadas con las comunidades indígenas será competencia de los Gobernadores, del Alcalde del D.E. de Bogotá, Intendentes y Comisarios de conformidad con las orientaciones impartidas al respecto, por el Ministerio de Gobierno, quienes podrán delegar estas atribuciones en las instancias seccionales a que se refiere el parágrafo del artículo 1 de la presente Ley.” Igualmente, el referido artículo 63 remite al artículo 143 de la Ley 136 de 1994, ya citado.
[98] Cfr. artículo 25 del Decreto 2530 de 2003.
[99] Cfr. artículo 7º numeral 12 del Decreto 890 de 2008.
[100] “Por el cual se asigna el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Juntas de Acción Comunal, Juntas de Vivienda Comunitaria y Asociaciones de Juntas de Acción Comunal domiciliadas en Bogotá, D. C, en el Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital.”
[101] “Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, distrito capital, y se expiden otras disposiciones.”
[102] Gaceta Constitucional 19 de marzo 11 de 1991, pág. 73.
[103] C-041 de febrero 9 de 1995, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[104] Viana Cleves, María José. El principio de confianza legítima en el derecho administrativo colombiano, BogotáUniversidad Externado de Colombia, 2007, p. 158.
[105] Hernando Santiago, Francisco José. “Principios generales del derecho nacionales y derecho comunitario”, Actas del Coloquio celebrado por el 50 aniversario del Tratado de Roma, pág. 70.
[106] Caso C-81/72 Civil Service Salaries E.C. Commission vs. E.C. Council.
[107] Viana Cleves, ob. cit., p. 162.

[108] Cfr., entre otras, T-729 de agosto 25 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño; T-773 de septiembre 25 de 2007, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-021 de enero 22, M. P. Jaime Araújo Rentería, T-079 de enero 31, M. P. Rodrigo Escobar Gil, T-630 de junio 26, M. P. Jaime Córdoba Triviño, y T-1179 de diciembre 2. M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, las cuatro últimas de 2008; T-200 de marzo 29 y T-472 de julio 16, ambas de 2009 y con ponencia del Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio; T-135 de febrero 24, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; T-207 de marzo 23, M. P. Nilson Pinilla Pinilla; T-908 de noviembre 12, M. P. Mauricio González Cuervo y T-895 de diciembre 11 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, estas cuatro de 2010; T-152 de marzo 7, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-192 de marzo 17, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, ambas de 2011.
[109] En dicho caso, se produjo la mutación de bien privado a bien de uso público.
[110] C-944 de octubre 1° de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[111] “La doctrina que ha estudiado la formación del Derecho Internacional del Medio Ambiente ha definido las características que regían este tipo de normatividad antes de la Declaración de Estocolmo en 1972: (i) ‘la mayoría de reglas internacionales sobre la conservación del medio ambiente se presentó dispersa en tratados bilaterales concertados en el marco tradicional de la cooperación transfronteriza’ (...); (ii) ‘los pocos tratados multilaterales concluidos con un objetivo medioambiental específico se limitaron, bien a proteger ciertas especies (de flora y fauna), elegidas en su mayoría por su mera utilidad económica (...)’.  Vid.  Remiro BrotónsAntonio.  Derecho Internacional.  Capítulo XXXIX, pág. 1126.  McGraw-Hill, Madrid, 1997.”
[112] “Compuesta por 26 principios, en cuyo preámbulo se lee: ‘La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Reunida en Estocolmo del 5 al 16 de junio de 1972.
Atenta a la necesidad de un criterio y principios comunes que ofrezcan a los pueblos del mundo inspiración y guía para preservar y mejorar el medio ambiente humano.
Proclama que:
1. El hombre es a la vez obra y artífice del medio que lo rodea, el cual le da el sustento material y le brinda la oportunidad de desarrollarse intelectual, moral, social y espiritualmente. (...)
Los dos aspectos del medio ambiente humano, el natural y el artificial, son esenciales para el bienestar del hombre y para el goce de los derechos humanos fundamentales, incluso el derecho a la vida misma.
2. La Protección y mejoramiento del medio ambiente humano en una cuestión fundamental que afecta al bienestar de los pueblos y al desarrollo económico del mundo entero, un deseo urgente de los pueblos de todo el mundo y un deber de todos los gobiernos.
3.  (...) A nuestro alrededor vemos multiplicarse las pruebas del daño causado por el hombre en muchas regiones de la Tierra: niveles peligrosos de contaminación del agua, el aire, la tierra y los seres vivos; grandes trastornos del equilibrio ecológico de la biosfera; destrucción y agotamiento de recursos insustituibles y graves deficiencias, nocivas para la salud física, mental y social del hombre, en el medio por el creado, especialmente en aquel en que vive y trabaja.
6.  (...) Por ignorancia o indiferencia, podemos causar daños inmensos e irreparables al medio terráqueo del que dependen nuestra vida y nuestro bienestar.
Por el contrario, con un conocimiento más profundo y una acción más prudente, podemos conseguir para nosotros y para nuestra posteridad unas condiciones de vida mejores en un medio más en consonancia con las necesidades y aspiraciones de vida del hombre.
Además, de los principios consignados en esta Declaración, es necesario resaltar, por lo menos, los siguientes:
Principio 1
El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras.
(...)
Principio 2
Los recursos naturales de la tierra, incluidos, el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga.
(...)
Principio 4
El hombre tiene la responsabilidad especial de preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y la fauna silvestre y su hábitat, que se encuentren actualmente en grave peligro por una combinación de factores adversos.”
[113] “Asamblea General de las Naciones Unidas, resolución 37/7 de octubre 28 de 1982.  Sobre el conjunto de valores consignados en este documento la Corte no puede dejar de resaltar las siguientes declaraciones y principios:
La especie humana es parte de la naturaleza y la vida depende del funcionamiento ininterrumpido de los sistemas naturales que son fuente de energía y de materias nutritivas,
(...)
Toda forma de vida es única y merece ser respetada, cualquiera que sea su utilidad para el hombre, y con el fin de reconocer a los demás seres vivos su valor intrínseco, el hombre ha de guiarse por un código de acción moral,
(...)
Los beneficios duraderos que se pueden obtener de la naturaleza dependen de la protección de los procesos ecológicos y los sistemas esenciales para la supervivencia y de la diversidad de las formas de vida, las cuales quedan en peligro cuando el hombre procede a una explotación excesiva o destruye los hábitats naturales,
El deterioro de los sistemas naturales que dimana del consumo excesivo y del abuso de los recursos naturales y la falta de un orden económico adecuado entre los pueblos y los Estados, socavan las estructuras económicas, sociales y políticas de la civilización,
(...)
I. PRINCIPIOS GENERALES
1. Se respetará la naturaleza y no se perturbarán sus procesos esenciales.”
2. No se amenazará la viabilidad genética de la tierra; la población de todas las especies, silvestres y domesticadas, se mantendrá a un nivel por lo menos suficiente para garantizar su supervivencia; asimismo, se salvaguardarán los hábitats necesarios para este fin.”
3. Estos principios de conservación se aplicarán a todas las partes de la superficie terrestre, tanto en la tierra como en el mar; se concederá protección especial a aquellas de carácter singular, a los ejemplares representativos de todos los diferentes tipos de ecosistemas y a los hábitats de las especies o en peligro.”
4. Los ecosistemas y los organismos, así como los recursos terrestres, marinos y atmosféricos que son utilizados por el hombre, se administrarán de manera tal de lograr y mantener su productividad óptima y continua sin por ello poner en peligro la integridad de los otros ecosistemas y especies con los que coexistan.
5. Se protegerá a la naturaleza de la destrucción que causan las guerras u otros actos de hostilidad.
[114] “Anexa al informe de la conferencia de las naciones unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo, celebrada en la ciudad de Río de Janeiro, del 3 al 14 de junio de 1992.  Contiene 27 principios que, aunque pretenden desarrollar los valores de la Declaración de Estocolmo, se reducen a pautas sobre desarrollo sostenible.”
[115] C-431 de abril 12 de 2000, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[116] Según la Comisión Mundial del Medio Ambiente de la ONU, puede definirse como “un desarrollo que satisfaga las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades”. Ver http://www.cinu.org.mx/temas/des_sost.htm.
Uno de los documentos dirigidos a  crear conciencia en la humanidad sobre la problemática ambiental fue el “Informe de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo”, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1987, con la participación de 19 Estados, entre ellos Colombia, donde se indicó: “A mediados del Siglo XX, vimos por primera vez nuestro planeta desde el espacio. Los historiadores seguramente podrán considerar que esta visión tuvo un impacto mayor en el pensamiento que el que tuvo la revolución copernicana del siglo XVI. Desde el espacio, nosotros vemos una pequeña y frágil esfera compuesta no por la actividad humana y las construcciones en general, sino por un esquema de nubes, océanos, zonas verdes, y suelos. La inhabilidad de la humanidad para coordinar sus actividades dentro de tales esquemas está cambiando radicalmente los sistemas planetarios. Muchos de estos cambios están acompañados de peligros que amenazan la vida. Esta nueva realidad coincide con nuevos desarrollos positivos de este siglo. Desde el espacio, nosotros vemos y estudiamos la tierra como un organismo cuya salud depende de la salud de todos sus componentes.”
[117] Art. 3° Ley 99 de 1993, “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.
[118] T-724 de septiembre 26 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[119] Cfr., entre otras, T-418 de mayo 25 de 2010, M. P. María Victoria Calle Correa.
[120] Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico (PNGIRH), Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Dirección de Ecosistemas - Grupo de Recurso Hídrico,