Sentencia SU712/13 . FACULTADES DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. CASO PIEDAD CORDOBA
Tutela Piedad Cordoba, Fallo Corte Constitiucional.
Sentencia Tutela SU-712/13 CASO PIEDAD CÓRDOBA concluye que PROCURADOR General de la Nación, SI puede investigar y sancionar disciplinariamente aún con DESTITUCIÓN a los servidores públicos elegidos por VOTO POPULAR como también explica PORQUÉ la DESTITUCIÓN, NO SE OPONE al artículo 93 de la Constitución Política (Sobre BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD) ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica; conclusión a la que llega posterior al estudio de un fallo de la CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS relacionado con el POLÍTICO Venezolano, LEOPOLDO LOPEZ MENDOZA.
Referencia: expediente T-3005221. Acción de tutela presentada por Piedad Esneda Córdoba Ruíz contra la Procuraduría General de la Nación.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013).
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EXTRACTOS:
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Obrando mediante apoderado, la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz presentó acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación. Considera que en el proceso administrativo seguido en su contra por esa entidad, donde fue sancionada disciplinariamente con destitución como congresista e inhabilitada para ejercer cargos públicos por el término de dieciocho (18) años, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 CP), acceso y desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegida (refiere el art. 183 CP).
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2.1.- El Procurador General de la Nación declaró disciplinariamente responsable a la –entonces- Senadora de la República Piedad Esneda Córdoba Ruíz, por considerar que incurrió en falta gravísima derivada de actos de promoción y colaboración con el grupo armado ilegal FARC-EP. Como consecuencia, la sancionó con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de dieciocho (18) años.
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(i) De un lado, sostiene que el Procurador General de la Nación carecía por completo de competencia para investigarla y sancionarla disciplinariamente despojándola de su investidura de congresista. Apoyada en algunas normas constitucionales[8] y legales[9], así como en decisiones de la Corte[10], afirma que la pérdida de investidura es una sanción jurisdiccional disciplinaria equiparable por sus efectos a la destitución de los altos funcionarios públicos, que en el caso de los miembros del Congreso sólo puede ser impuesta jurisdiccionalmente por el Consejo de Estado y no por el Ministerio Público a través de un proceso de naturaleza administrativa.
2.4.- La Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá niega el amparo. Anota que la acción de tutela es un mecanismo idóneo para asegurar la defensa de los derechos involucrados, pero observa que durante el proceso disciplinario no se invocaron oportunamente los reproches que ahora se formulan. En todo caso, entiende que el Procurador General de la Nación sí está facultado para investigar disciplinariamente a los congresistas.
La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, a su turno, confirma el fallo de primera instancia. Opina que la tutela es improcedente ante la posibilidad de ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y solicitar la suspensión provisional de los actos acusados.
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Las anteriores pautas son también aplicables para evaluar la procedencia de la tutela contra actos administrativos de naturaleza sancionatoria, por regla general susceptibles de ser controvertidos mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[19].
Como hay un mecanismo ordinario de defensa judicial que en principio se sugiere apto, la acción de amparo sólo resulta procedente de manera excepcional, cuando la vía ordinaria no es idónea para garantizar una protección efectiva del derecho, o bien como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, siempre de acuerdo con las circunstancias del caso. Este último criterio ha sido especialmente utilizado para definir la procedibilidad de la tutela contra sanciones disciplinarias[20], en los cuales ha analizado la eventual existencia de un perjuicio irremediable.
En varias ocasiones la Corte ha declarado improcedentes las solicitudes de amparo en las que se pretenden controvertir decisiones disciplinarias, cuando no se ha hecho uso de los medios ordinarios de defensa o no se advierten circunstancias fácticas especiales que reclamen una intervención directa e inmediata del juez constitucional[21]. Ha aclarado que la sanción disciplinaria no implica en sí misma la existencia de un perjuicio irremediable, porque de lo contrario se despojaría de sus atribuciones al juez ordinario ante una decisión que prima facie es consecuencia de la conducta del servidor público y por lo tanto afectación legítima de sus derechos.
En otras oportunidades, por el contrario, la tutela sí resulta procedente precisamente porque se cumplen los presupuestos que configuran un perjuicio irremediable, o porque el mecanismo ordinario no resulta materialmente idóneo, de manera que ha abordado los problemas de fondo planteados.
Como primera medida la jurisprudencia ha explicado que la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de ciertos actos en la jurisdicción contencioso administrativa, en los términos de los artículos 238 de la Constitución y 152 del CCA, no hace improcedente per se el ejercicio de la acción de tutela, sino que, como siempre, es necesario examinar las particularidades de cada caso[22].
Adicionalmente, atendiendo las atribuciones del Decreto 2591 de 1991, desde la Sentencia SU-039 de 1997 la Corte dejó sentada la regla según la cual es válido hacer uso de la acción de tutela aun cuando exista la eventualidad de la suspensión provisional o esta se haya denegado al interior de un proceso contencioso administrativo. De acuerdo con dicho precedente, reiterado en numerosas oportunidades[23]:
“La acción de tutela y la suspensión provisional no pueden mirarse como instrumentos de protección excluyentes, sino complementarios. En tal virtud, una es la perspectiva del juez contencioso administrativo sobre viabilidad de la suspensión provisional del acto, según los condicionamientos que le impone la ley, y otra la del juez constitucional, cuya misión es la de lograr la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales. Por consiguiente, pueden darse eventualmente decisiones opuestas que luego se resuelven por el juez que debe fallar en definitiva el asunto; así bajo la óptica de la regulación legal estricta el juez administrativo puede considerar que no se da la manifiesta violación de un derecho fundamental y sin embargo el juez de tutela, que si puede apreciar el mérito de la violación o amenaza puede estimar que esta existe y, por ende, conceder el amparo solicitado.
En conclusión, es posible instaurar simultáneamente la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, sin que interese que se haya solicitado o no la suspensión provisional del acto administrativo, pues en parte alguna la norma del art. 8 impone como limitante que no se haya solicitado al instaurar la acción contenciosa administrativa dicha suspensión. Además, dentro del proceso de tutela es posible, independientemente de dicha suspensión, impetrar las medidas provisorias a que alude el art. 7 en referencia.
La acción de tutela que como se dijo antes prevalece sobre la acción contencioso administrativa, no puede quedar anulada o limitada por la circunstancia de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se haya pronunciado adversamente sobre la petición de suspensión provisional, porque la una y la otra operan en planos normativos, fácticos, axiológicos y teleológicos diferentes.
Estima la Corte, que con fundamento en el principio de la efectividad de los derechos que consagra la Constitución, le corresponde al juez de tutela decidir sobre la protección de los derechos constitucionales fundamentales, en forma oportuna, aún antes de la conclusión del proceso contencioso administrativo que se hubiere instaurado, mediante la adopción de medidas provisorias que aseguren su goce y vigencia, en situaciones que comprometan su violación o amenaza y en extrema urgencia, para evitar perjuicios o situaciones irreparables”. (Resaltado fuera de texto)
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4.- Problemas jurídicos a resolver
Definido lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela corresponde determinar si, en el caso de la demandante, la Procuraduría General de la Nación vulneró los derechos invocados y desconoció sus competencias constitucionales respecto de la facultad de investigar y sancionar disciplinariamente a Congresistas de la República. De acuerdo con los hechos y fallos de instancia reseñados, la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos:
(i) ¿Es el Procurador General de la Nación competente para investigar y sancionar disciplinariamente a los Congresistas de la República, incluso con destitución de su cargo; o por el contrario ello excede el ámbito constitucional de sus atribuciones y vulnera los derechos al debido proceso (art. 29 CP), acceso y desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegido (art. 183 CP)?.
(ii) ¿La Viceprocuradoría General de la Nación está facultada para tramitar y decidir las recusaciones contra el jefe del Ministerio Público formuladas en el curso de un proceso disciplinario, cuando este no acepta las razones invocadas por quien propone el incidente?.
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El ejercicio del poder disciplinario ha sido calificado como “consustancial a la organización política y absolutamente necesario en un Estado de Derecho”[108], que entre otras cosas “no podría alcanzar sus fines si careciera de un sistema jurídico enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas”[109].
Su objetivo primordial no es otro que “garantizar la buena marcha y buen nombre de la administración pública, así como asegurar a los gobernados que la función pública sea ejercida en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados”[110]. Es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado[111], encaminada a prevenir y sancionar aquellas conductas derivadas del incumplimiento de los deberes en el ejercicio de la función pública[112], lo que naturalmente comprende a todos y cada uno de los servidores públicos,“independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan”[113].
En el caso de los congresistas de la República, la Constitución prevé que, en su calidad de servidores públicos de elección popular, su conducta sea vigilada disciplinariamente por el Procurador General de la Nación. A esta conclusión llega la Corte mediante un diálogo entre las normas constitucionales que regulan las garantías para el ejercicio de la actividad parlamentaria, con las normas del mismo nivel que atribuyen al Procurador facultades disciplinarias, de donde se advierte que las garantías institucionales de los congresistas no comprenden una suerte de inmunidad disciplinaria ante el Ministerio Público.
La Constitución asigna a la Procuraduría General de la Nación el deber de vigilar la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas (art. 118), para lo cual consagró una cláusula general de competencia y la revistió de poder disciplinario preferente (arts. 275 a 279). Sin embargo, no concentró el control en esa sola institución[114], al punto que varias normas se refieren a la potestad disciplinaria en relación con otras autoridades, como los artículos 174 y 178 (aforados constitucionales), 183 (régimen político-disciplinario de congresistas), 217 (régimen especial de la Fuerza Pública), 218 (régimen disciplinario de la Policía Nacional), 253 (régimen disciplinario de la Fiscalía General de la Nación), 254 a 256 (atribuciones disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura) y 268 (facultades del Contralor General de la República en procesos disciplinarios), entre otras disposiciones. Por ello, no siempre ha sido fácil definir cuál es el alcance y límites a las competencias constitucionales de las autoridades a las que se ha encomendado ejercer el control disciplinario, en particular de la Procuraduría General de la Nación.
Por ejemplo, durante varios años la jurisprudencia sostuvo que la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del poder disciplinario preferente, sí estaba facultada para investigar y sancionar tanto a los empleados como a los funcionarios de la rama judicial del poder público, con la única excepción de los aforados constitucionales o de quienes fueran expresamente excluidos por el legislador[115]. Sin embargo, dicha postura fue revisada a partir de la Sentencia C-948 de 2002, cuando la Corte cambió su jurisprudencia al considerar que “es la jurisdicción disciplinaria constitucionalmente establecida la competente por asignación expresa del Constituyente para examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, sin que su competencia pueda ser enervada por la Procuraduría General de la Nación o por otra autoridad del Estado”. Desde entonces el control disciplinario de los funcionarios judiciales se sustrajo del control de la Procuraduría y fue asignado a la jurisdicción disciplinaria prevista en los artículos 254 a 257 de la Constitución.
Ahora bien, en lo que concierne a las atribuciones de la Procuraduría, el poder preferente ejercido por el Ministerio Público, que hace parte de la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas (art. 118 CP), se enmarca dentro del llamado control externo, donde la entidad está autorizada para desplazar al funcionario que adelanta la investigación al interior de la entidad pública (control interno), “quien deberá suspenderla en el estado en que se encuentre y entregar el expediente a la Procuraduría”[116].
De esta forma, el Ministerio Público puede decidir, “con base en criterios objetivos y razonables, qué investigaciones, quejas o procesos disciplinarios reclama para sí, con el objeto de conocer y pronunciarse directamente sobre los mismos. Y en el caso de que la Procuraduría solicite un proceso, desplaza en la labor disciplinaria a la oficina de control interno de la dependencia oficial donde estaba radicado el asunto”[117]. Competencia que naturalmente no es absoluta en tanto debe ejercerse dentro de los límites previstos en la Constitución y la ley[118].
En cuanto concierne específicamente a las atribuciones de la Procuraduría en relación con los congresistas de la República, el artículo 118 de la Carta le atribuye a la función genérica de vigilar la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Dice la norma:
“ARTICULO 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”. (Resaltado fuera de texto)
Concordante con ello, el artículo 123 es claro en advertir que los miembros de las corporaciones públicas, categoría dentro de la cual están comprendidos los congresistas de la República, “son servidores públicos”. Señala al respecto:
“ARTICULO 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.
La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. (Resaltado fuera de texto)
Por su parte, el artículo 277-6 asigna al Procurador General de la Nación la competencia para ejercer, conforme a la ley, la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñas funciones públicas, “inclusive las de elección popular”. Dice la norma:
“ARTICULO 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
(…)
6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”. (Resaltado fuera de texto)
Esta tríada normativa indica que la Constitución sí otorgó al Procurador General de la Nación competencia para ejercer la vigilancia superior de las funciones desempeñadas por los Congresistas de la República, en su calidad de servidores públicos y miembros de una corporación pública de elección popular, para lo cual puede adelantar las investigaciones e imponer las sanciones definidas en la ley. Corresponde a una competencia del jefe del Ministerio Público que emana directamente de la Constitución Política y cuya delimitación corresponde al Legislador.
(...)
“Competencias especiales del Procurador y pérdida de investidura.
32- Según uno de los demandantes, varias expresiones del ordinal 2º del artículo 66 del CDU, que regula ciertas competencias disciplinarias especiales del Procurador, son inexequibles por cuanto se vulnera la naturaleza restrictiva de los fueros constitucionales. Sin embargo, la Corte no comparte este criterio, por cuanto el fuero establecido por este artículo se adecúa a la Carta ya que, teniendo en cuenta la calidad de los congresistas como altos dignatarios del Estado, es razonable que sean investigados disciplinariamente por la suprema autoridad disciplinaria, esto es, por el Procurador General, en única instancia. Y, dentro de su ámbito de configuración normativa, bien puede la ley definir razonablemente los alcances de esa competencia especial del Procurador, señalando que mientras son congresistas, el fuero cobija también las infracciones cometidas con anterioridad al ejercicio de sus funciones y que se prolonga después del cese de la función pública cuando la falta se ha cometido en ejercicio de ésta. Por todo lo anterior, el inciso primero del ordinal 2º del artículo 66 del CDU será declarado exequible en su integridad, pues no era posible estudiar de manera separada las expresiones acusadas”. (Resaltado fuera de texto)
(...)
7.6.1.- Desde otra perspectiva, la Corte considera que la competencia atribuida constitucionalmente al Procurador General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a quienes desempeñen funciones públicas, inclusive tratándose de cargos de elección popular, es compatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos[143].
Teniendo en cuenta que la Convención hace parte del bloque de constitucionalidad, en virtud de lo previsto en el artículo 93-2 de la Constitución, según el cual, los derechos y deberes constitucionales deben ser interpretados “de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”, es preciso examinar el alcance de su artículo 23, cuyo texto es del siguiente tenor:
“Artículo 23. Derechos Políticos.
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. (Resaltado fuera de texto)
El precepto reconoce algunos derechos políticos, entre ellos el derecho al sufragio pasivo, es decir, a ser elegido. El numeral 2º establece que la ley podrá reglamentar su ejercicio, entre otras razones, cuando exista condena por un juez competente en el marco de un proceso penal.
Sin embargo, de dicha disposición no se infiere una prohibición a los Estados para que en sus ordenamientos internos consagren otro tipo de restricciones a los derechos políticos, menos aun cuando emanan directamente de sus propias constituciones. En otras palabras, lo que hace el artículo 23 de la Convención es fijar una serie de pautas bajo las cuales el Legislador puede regular los derechos allí señalados, pero no establece una relación cerrada (numerus clausus) en cuanto a las eventuales restricciones que constitucionalmente pueden ser impuestas a su ejercicio.
7.6.2.- En cuanto al alcance de esta norma convencional y su compatibilidad con las atribuciones constitucionales del Procurador, la Sala debe referirse a la Sentencia C-028 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). En aquella oportunidad la Corte Constitucional conoció de una demanda contra varios artículos de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), que sancionan las faltas gravísimas con destitución e inhabilidad general para ejercer funciones públicas.
Según los demandantes, la inhabilidad para acceder al ejercicio de la función pública desconocía el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. A su parecer, de acuerdo con el referido instrumento internacional, la restricción de derechos políticos sólo podía ser impuesta por un juez de la República en el marco de un proceso penal, lo que obviamente no es predicable de las actuaciones administrativas que adelanta la Procuraduría General de la Nación. La Corte planteó el siguiente problema jurídico:
“Corresponde en esta oportunidad a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:
(…)
4. Si los artículos 44, numeral 1, 45, literal d) y 46, inciso 1, de la Ley 734 de 2002, al consagrar, como una de las posibles consecuencias del proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación, la imposición de inhabilidades para el ejercicio de las funciones públicas, vulnera o no el artículo 93 de la Constitución Política, en la medida en que, a su vez, contrarían lo dispuesto por el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que dispone que la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos políticos exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. (Resaltado fuera de texto)
Para dar respuesta a esa problemática la Corte advirtió que los tratados deben ser interpretados de manera coherente y sistemática, no sólo con otros instrumentos internacionales sino con la propia Constitución. Fue así como explicó el alcance del artículo 23 del referido tratado:
“Así pues, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, en lo que concierne a las restricciones legales al ejercicio de los derechos políticos, en concreto al acceso a cargos públicos por condenas penales, debe ser interpretado armónicamente con un conjunto de instrumentos internacionales de carácter universal y regional, los cuales, si bien no consagran derechos humanos ni tienen por fin último la defensa de la dignidad humana, sino que tan sólo pretenden articular, mediante la cooperación internacional la actividad de los Estados en pro de la consecución de unos fines legítimos como son, entre otros, la lucha contra la corrupción, permiten, a su vez, ajustar el texto del Pacto de San José de 1969 a los más recientes desafíos de la comunidad internacional.
(…)
En este orden de ideas, la Corte considera que el artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica, en lo que concierne a la imposición de restricciones legales al ejercicio del derecho de acceder a cargos públicos por la imposición de condenas penales, siendo interpretado sistemáticamente con otros instrumentos internacionales universales y regionales de reciente adopción en materia de lucha contra la corrupción, no se opone a que los Estados Partes en aquél adopten otras medidas, igualmente sancionatorias aunque no privativas de la libertad, encaminadas a proteger el erario público, y en últimas, a combatir un fenómeno que atenta gravemente contra el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, consagrados en el Protocolo de San Salvador”. (Resaltado fuera de texto)
Luego de una interpretación sistemática con los preceptos de la Carta Política, esta Corporación concluyó que las sanciones disciplinarias que implican la suspensión del derecho de acceso a cargos públicos –v. gr. de congresista- no se oponen a la Constitución ni a la Convención Americana de Derechos Humanos; en consecuencia, declaró la exequibilidad de las normas acusadas:
“En el caso concreto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se ha explicado, no se opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado.
En suma, contrario a lo sostenido por los demandantes, la facultad que le otorgó el legislador a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica”. (Resaltado fuera de texto)
En síntesis, a partir de una interpretación armónica de las normas constitucionales con los instrumentos que se integran a ella en virtud del bloque de constitucionalidad, la Corte concluyó que las competencias disciplinarias y sancionatorias del Procurador General de la Nación no desconocen el artículo 93 de la Constitución, ni el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
7.6.3.- En este apartado también es necesario hacer referencia expresa a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso López Mendoza contra Venezuela[144], aun cuando, como se explica a continuación, ello ocurrió en un contexto fáctico y jurídico diferente.
En aquella oportunidad la Corte Interamericana debió examinar si al imponerse al señor Leopoldo López Mendoza una sanción administrativa de multa, con pena accesoria de inhabilitación para postularse a elecciones durante tres (3) años[145], el Estado de Venezuela vulneró los derechos reconocidos en la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH).
Al analizar el alcance del artículo 23 de la Convención la Corte comenzó por reconocer que [a diferencia de lo que prevé la Constitución de Colombia], de acuerdo con los artículos 42 y 65 de la Constitución de Venezuela: (i) el ejercicio de los derechos políticos solo puede ser suspendido por sentencia judicial firme en los casos que determine la ley, y (ii) no podrán optar a cargo alguno de elección popular quienes hayan sido condenados por delitos cometidos durante el ejercicio de sus funciones[146].
Entre otros aspectos, la Corte Interamericana sostuvo que en el caso del señor López Mendoza la restricción de su derecho al sufragio pasivo (ser elegido) ha debido imponerse en virtud de una “condena, por juez competente, en proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8º de la Convención, lo cual no había ocurrido en su caso[147].
Sin embargo, ese propio Tribunal recordó que todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen el deber de adoptar decisiones conforme a las garantías del debido proceso. Y a continuación reconoció expresamente que “las sanciones administrativas y disciplinarias son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de estas[148]”, de manera que lo que se exige es que en el marco de esas actuaciones se respeten el debido proceso y las garantías que le son inherentes[149].
De otra parte, la Corte Interamericana sostuvo que, “dados los alcances de la restricción al sufragio pasivo implicados en una inhabilitación para ser candidato, el Contralor tenía un deber de motivación explícita de la decisión, tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo”[150], lo cual no había ocurrido en los actos sancionatorios de inhabilitación; y constató que “los recursos judiciales interpuestos por el señor López Mendoza no cumplieron con dar una respuesta efectiva e idónea para proteger su derecho a ser elegido (…) y que pudiera salvaguardar las exigencias mínimas del deber de motivación en los procesos que derivaron en sanciones de inhabilitación (…)”[151].
En las condiciones descritas, la Corte Interamericana declaró responsable al Estado de Venezuela por la violación del derecho a ser elegido (art. 23 CADH), por la violación del deber de motivación y el derecho de defensa en los procedimientos administrativos que derivaron en la imposición de las sanciones (art. 8-1 CADH), y por la violación del derecho a la protección judicial efectiva (art. 25.1).
Como se puede observar, el contexto fáctico y jurídico en el que se desarrolló este caso fue diferente al que se presenta en el asunto que ahora es objeto de examen. En efecto, mientras que en la Constitución venezolana se requiere“sentencia judicial” para que procedan las inhabilidades, en el caso colombiano la Constitución no lo exige, como sucede con la competencia entregada al Procurador General de la Nación para ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular (art. 277-6).
En todo caso, aun cuando la Convención Americana alude a la “condena, por juez competente, en proceso penal”, debe destacarse que la propia Corte también reconoce la posibilidad de que se adopten sanciones administrativas y disciplinarias, las cuales son “como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de estas”, siempre y cuando se hayan respetado las garantías del debido proceso.
Cabe indicar, de forma meramente ilustrativa, cómo en el voto concurrente del juez Diego García-Sayán se da cuenta de la necesidad de hacer una lectura restrictiva y cautelosa de algunas consideraciones del fallo, en la medida en que otros instrumentos internacionales y la normatividad interna de la mayoría de Estados consagran la posibilidad de imponer restricciones al sufragio pasivo mediante la inhabilitación, especialmente como estrategia legítima en la lucha contra la corrupción[152].
Una postura en sentido contrario conduciría al extremo de sostener que en ningún caso el Procurador puede imponer sanciones que impliquen la restricción de derechos políticos como el sufragio pasivo. Aún más, ni siquiera el propio Consejo de Estado, en el marco de un proceso jurisdiccional de pérdida de investidura, podría restringir el ejercicio de derechos políticos, por cuanto no sería una sanción impuesta por un “juez penal”. Todo ello en abierta contradicción con lo previsto en la Carta Política de 1991, que sí autoriza este tipo de decisiones.
En este orden de ideas, la aplicación de la Convención Americana debe tener en cuenta la arquitectura institucional de cada Estado, esto es, del contexto en el que se inserta, como lo reconoce la Convención al indicar que corresponde a la ley reglamentar el ejercicio de los derechos políticos y el mecanismo de sanción. Así, como fue explicado en la Sentencia C-028 de 2006, la aplicación del bloque de constitucionalidad debe armonizarse la Constitución, a partir de una interpretación coherente, sistemática y teleológica, con el propósito de lograr conciliar las reglas de uno y otro estatuto.
(...)
Podría aducirse que como el Senado elige al Procurador General de la Nación, sería este el encargado de decidir las recusaciones presentadas en su contra. Sin embargo, esa apreciación resulta errada básicamente por las siguientes tres razones:
En primer lugar, porque según el diseño acogido en la Constitución de 1991, la función del Senado culmina precisamente con la elección del Procurador, sin perjuicio del deber de aquel de presentar informes al Congreso.
En segundo lugar, porque implicaría desnaturalizar la función propia del Legislador, para asignarle la tarea de resolver controversias de naturaleza administrativa o judicial no previstas en la Constitución ni en la Ley, en particular en la Ley 5 de 1992 y el Decreto Ley 262 de 2000.
En tercer lugar, porque se desvirtuaría el papel de la Corte como juez natural en los procesos de constitucionalidad, pues no tiene sentido que el trámite de un incidente sea desligado del proceso principal para que sea resuelto por una autoridad distinta a quien, por lo demás, no le ha sido encomendada dicha función. Así, no tendría sentido romper la unidad de esa institución de manera que la Corte resolviera en caso de impedimento, pero careciera de competencia para hacerlo frente a una recusación, pues el juez del proceso principal es también el juez natural de los incidentes que dentro del mismo llegaren a presentarse”[173]. (Resaltado fuera de texto)
Sobre el particular, en la Sentencia T-961 de 2004 la Corte también dejó en claro que la designación de un procurador ad-hoc ha sido revaluada en el ordenamiento jurídico. Dijo entonces[174]:
“7.1.2. Procurador Ad-hoc.
La ley 2000 de 1995 en su inciso 4º tenía previsto que en caso de impedimento del Procurador General debía solicitarse al Senado la designación de Procurador Ad-hoc.
El Decreto legislativo 262 del 2000 que corresponde a la organización estructural del Procuraduría, en el artículo 17 contempla las funciones del Viceprocurador General y en el numeral 3º dispone “Reemplazar al Procurador General en todos los casos de impedimentos”. El artículo 88 del Código Disciplinario Único vigente (ley 734 del 2002) se refiere de manera específica a los casos de “Impedimento y recusación del Procurador General de la Nación”, y dispone: “Si el Procurador General de la Nación se declara impedido o es recusado y acepta la causal, el Viceprocurador General de la Nación asumirá el conocimiento de la actuación disciplinaria”.
Los dos textos legales tienen el valor de la especialidad, porque se refieren de manera específica a la forma como debe ser reemplazado el Procurador en casos de impedimento o recusación. De manera que la previsión de la Ley 200 de 1995 fue derogada de manera expresa tanto por el ejecutivo legislador, al definir la nueva estructura de la Procuraduría, como por parte del Congreso, con motivo de la aprobación de la nueva ley configurativa del Código Disciplinario Único, actualmente vigente.
La Corte Constitucional, frente al impedimento del Procurador para emitir conceptos de constitucionalidad, asigna el conocimiento al Viceprocurador. Resulta totalmente incoherente que una sea la forma de reemplazar al Procurador cuando se impide para conceptuar y otra en los procesos disciplinarios, cuando la ley no hace distinción alguna al respecto.
Los dos dispositivos, el de la Ley 262 del 2000 y la 734 del 2002 concurren en el propósito de que el impedimento del Procurador, se defina en todos los casos al interior de la misma institución, entre otras cosas, por la ingrata experiencia de varios procuradores Ad-hoc designados por el Congreso para cada caso de impedimento del jefe del Ministerio Público.
La adecuada interpretación de ese propósito del legislador, impone la conveniencia de que, para evitar confusiones y especulaciones al declarar su impedimento, el Procurador designe coetáneamente al funcionario que habría de actuar como Viceprocurador si el titular de ésta oficina acepta su impedimento, en previsión de cualquier contingencia procesal que pudiera presentarse. Porque se debe tener en cuenta que impedido el jefe del Ministerio Público, el Viceprocurador asume las funciones de aquél y es necesario que para los fines del proceso respectivo, se mantenga la figura de un Viceprocurador designado provisionalmente (…)”. (Resaltado fuera de texto)
(iv) Ahora bien, la remisión del asunto a otra autoridad tampoco es una posibilidad que prevea el ordenamiento jurídico para el asunto bajo examen. En efecto, el artículo 12 de la ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo) establece que, a falta de superior jerárquico, las recusaciones e impedimentos se remitirán al Procurador General de la Nación o el Procurador Regional, según el caso[175]. Sin embargo, la norma no establece qué ocurre cuando el recusado es precisamente el propio Procurador General de la Nación, de manera que no existe una hipótesis normativa que permita remitir el asunto a una autoridad ajena a dicha institución.
(v) Por lo anterior, la Corte considera que una lectura integral y sistemática de las normas que regulan el trámite de los impedimentos y recusaciones contra el jefe del Ministerio Público en los procesos disciplinarios permite sostener que en estos eventos el Viceprocurador también es el competente para conocer y decidir la recusación.
(...)
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de denegar la tutela solicitada por la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz en el asunto de la referencia.
SEGUNDO: LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con salvamento de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 12. Fomentar o ejecutar actos tendientes a la formación o subsistencia de grupos armados al margen de la ley; o promoverlos, auspiciarlos, financiarlos, organizarlos, instruirlos, dirigirlos o colaborar con ellos”.
[2] Diario El Tiempo, Edición 35.008 del 4 de octubre de 2010.
[3] Revista Semana, Edición 1483, del 4 al 11 de octubre de 2010.
[4] Auto del 19 de octubre de 2010.
[5] Auto del 22 de octubre de 2010.
[6] “Artículo 54 A. Revisión por la Sala Plena. Modificado mediante Acuerdo 01 de 3 de diciembre de 2008, quedando en los siguientes términos: “Artículo 54 A. Revisión por la Sala Plena. Cuando a juicio de la Sala Plena, por solicitud de cualquier magistrado, un proceso de tutela dé lugar a un fallo de unificación de jurisprudencia o la transcendencia del tema amerite su estudio por todos los magistrados, se dispondrá que la sentencia correspondiente sea proferida por la Sala Plena. // Adicionalmente, para los fines establecidos en las normas vigentes, después de haber sido escogidos autónomamente por la Sala de Selección competente, los fallos sobre acciones de tutela instauradas contra providencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado deberán ser llevados por el magistrado a quien le corresponda en reparto a la Sala Plena, la cual determinará si asume su conocimiento con base en el informe mensual que le sea presentado a partir de la Sala de Selección de marzo de 2009. // En tal evento, el magistrado ponente registrará en la Secretaría el proyecto de fallo respectivo y se procederá a cumplir el mismo trámite previsto por el artículo 53 del Reglamento de la Corporación para el cambio de jurisprudencia, en materia de sentencias de revisión de tutela”.
[7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Auto del 27 de octubre de 2011, radicación 110010325000201100316-00.
[8] Artículos 183, 184, 185 y 278-2 de la Carta Política.
[9] Ley 5ª de 1992, “por la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”
[10] Refiere las Sentencias C-319 de 1994, C-247 de 1995, C-037 de 1996 y C-280 de 1996.
[11] Artículos 6º, 123, 132, 133 y 277-6 de la Carta Política.
[12] Artículo 7º (numeral 21) del Decreto Ley 262 de 2000; artículos 1º, 3º y 44 de la Ley 734 de 2002.
[13] Cita las Sentencias C-280 de 1996 y T-544 de 2004.
[14] Decreto 2591 de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[15] Por citar solo un ejemplo, en la Sentencia T-003 de 1992 la Corte señaló: “Considera esta Corporación que, cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta Política se refiere a que ‘el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial (...)’ como presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de medio de defensa y, en consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una utopía”.
[16] Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 2001. Estos criterios fueron fijados desde la Sentencia T-225 de 1993 y han sido en las Sentencias C-531 de 1993, T-403 de 1994, T-485 de 1994, T- 015 de 19 95, T-050 de 1996, T-576 de 1998, T-468 de 1999, SU-879 de 2000, T-383 de 2001, T-743 de 2002, T-514 de 2003, T-719 de 2003, T-132 de 2006, T-634 de 2006, T-629 de 2008, T-191 de 2010, entre muchas otras.
[17] En sentido similar pueden consultarse las Sentencias T-001 de 1992, T-007 de 1992, T- 441 de 1993, T-202 de 1994, T- 287 de 1995, T-640 de 1996, SU-039 de 1997, T-272 de 1997, T-554 de 1998, SU-086 de 1999, SU-646 de 1999, T-716 de 1999, T-156 de 2000, T-418 de 2000, T-815 de 2000, SU-1052 de 2000, T-482 de 2001, T-1062 de 2001, SU-1184 de 2001, T-033 de 2002, T-135 de 2002, T-408 de 2002, T-500 de 2002, T-179 de 2003, T-982 de 2004, T-1168 de 2008, T-104 de 2009, T-715 de 2009, T-502 de 2010, SU-917 de 2010 y SU-339 de 2011, entre muchas otras.
[18] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia SU-339 de 2011. La Corte declaró procedente y concedió la tutela presentada en el proceso de escogencia del Director Ejecutivo de Administración Judicial, por cuanto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho -mecanismo ordinario de defensa judicial- no brindaba la idoneidad y eficacia necesarias para asegurar la protección oportuna de los derechos al debido proceso, trabajo e igualdad en el acceso a cargos y funciones públicas. Dijo al respecto: “De conformidad con la precisión introducida por esta última disposición, para que la acción de tutela se torne improcedente no basta la mera existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario igualmente constatar la eficacia de este último para la protección de los derechos fundamentales, apreciación que en definitiva implica realizar un estudio ponderado del mecanismo ‘ordinario’ previsto por el ordenamiento jurídico en cuanto a su idoneidad para conseguir el propósito perseguido, esto es, hacer cesar la vulneración o amenaza de los derechos constitucionales y, adicionalmente, examinar detenidamente la situación del solicitante”.
[19] Artículo 85 del Código Contencioso Administrativo entonces vigente y artículo 138 del actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[20] Así fue reseñado en la Sentencia T-191 de 2010: “En aquellos eventos en que la acción de tutela se instaura en contra de un acto administrativo que contiene una sanción disciplinaria por violación del debido proceso, el criterio utilizado por la Corte para decidir la procedencia de la tutela no obstante la existencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo judicial principal para la defensa de los derechos fundamentales del actor, ha sido el de determinar si existe o no un perjuicio irremediable con el fin de adelantar el trámite como un mecanismo transitorio mientras que se deciden los procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. // La jurisprudencia constitucional ha sostenido que corresponde al juez del caso concreto apreciar la existencia de un perjuicio irremediable, en donde resulta determinante en algunos casos el ejercicio de la acción de tutela por sujetos de características particulares como los de especial protección constitucional o la protección de ciertos derechos como el derecho al buen nombre o al ejercicio de cargos y funciones públicas o el derecho a la libertad personal, en donde las medidas a tomar deben ser urgentes e impostergables dado el carácter temporal del goce de ciertos derechos fundamentales, so pena de hacer nugatorio su ejercicio por estar condicionados a términos constitucionales o legales. En tales condiciones, la Corte en algunos casos ha declarado la improcedencia de la acción al constatar que los demandantes contaban con otro mecanismo de defensa y no se evidenciaba la existencia de un perjuicio irremediable. En otros casos, aún existiendo la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la Corte acometió el estudio de fondo de las sanciones disciplinarias una vez determinada la configuración del perjuicio irremediable”. (Resaltado fuera de texto)
[21] Corte Constitucional, Sentencias T-262 de 1998, T-215 de 2000, T-596 de 2001, T-743 de 2002, T-143 de 2003, T-737 de 2004, T-954 de 2005, T-193 de 2007, T-161 de 2009, T-629 de 2009 y T-191 de 2010.
[23] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T596 de 2001, T-754 de 2001, T-873 de 2001, T-513 de 2003, T-435 de 2005, T-609 de 2005, T-948 de 2009, T-498 de 2011, entre otras.
[24] En concreto la Corte sostuvo: “Dichas razones, evaluadas a la luz de las pruebas que obran en el expediente, son suficientes para concluir lo siguiente:
(i) Se han puesto de presente motivos serios, razonables y fundamentados para controvertir la constitucionalidad y legalidad de las providencias sancionatorias de la Procuraduría, que de verificarse, habrían desconocido los derechos fundamentales de los Diputados afectados –específicamente sus derechos al debido proceso y a la igualdad-, tanto durante el transcurso del proceso disciplinario en cuestión, como al momento de imponer las sanciones controvertidas. Tales motivos son los que han dado lugar a la formulación de los cinco problemas jurídicos centrales anteriormente señalados.
(ii) De las medidas sancionatorias controvertidas se deriva para los accionantes un perjuicio adicional, consistente en que no podrán dichos Diputados ejercer sus derechos políticos fundamentales, concretamente los derechos a elegir y ser elegidos y a ocupar cargos públicos que señalan los artículos 40-1 y 40-7 de la Constitución, durante el lapso cronológico limitado en el cual éstos se derechos se podrán ejercer materialmente por sus titulares, es decir, durante el proceso de las elecciones venideras para corporaciones públicas del nivel territorial. Este proceso electoral se desenvolverá en el curso de los siguientes meses, y los Diputados accionantes no podrán participar en él por motivo de la inhabilidad que les fue impuesta en tanto sanción por la Procuraduría. Ya se precisó que la sanción disciplinaria en cuestión no configura en sí misma una afectación ilegítima de los derechos políticos de los sujetos afectados por ella, por lo cual no se debe clasificar como un perjuicio irremediable per se; no obstante, existen serios motivos –puestos de presente por la apoderada de los demandantes- que llevan a poner en tela de juicio la constitucionalidad y legalidad tanto del procedimiento disciplinario seguido para imponer dichas sanciones, como de las sanciones como tales. Teniendo en cuenta estas alegaciones, resulta claro que si no se obtiene un pronunciamiento judicial de fondo sobre la constitucionalidad y legalidad de las medidas disciplinarias en cuestión con anterioridad a la iniciación formal del proceso electoral, se podría llegar a hacer nugatorio el ejercicio de los derechos fundamentales de los Diputados sancionados a ser elegidos para ocupar cargos públicos, puesto que después de la iniciación y desarrollo de tal proceso electoral, y durante el transcurso de los próximos años, no tendrán una nueva oportunidad para postular su candidatura. Ello, por supuesto, en la hipótesis de que efectivamente se hayan verificado las violaciones de las garantías constitucionales invocadas por los demandantes, caso en el cual las medidas disciplinarias impuestas carecerían de legitimidad a la luz de la Carta Política; por el contrario, de encontrarse que no existieron dichas violaciones de los derechos fundamentales, las sanciones serían constitucionalmente válidas, por lo cual no habría lugar a declarar la violación de los derechos políticos fundamentales de los Diputados, que en esa hipótesis resultarían legítimamente afectados como consecuencia de la conducta oficial de sus titulares. Lo importante es que se obtenga un pronunciamiento judicial efectivo sobre la validez de estas medidas antes de que pase el momento para ejercer los derechos políticos fundamentales referidos.
(iii) El perjuicio señalado en el literal (ii) llena las condiciones de ser (a) cierto e inminente, puesto que no se debe a conjeturas o especulaciones de la demanda de tutela, sino al resultado objetivo de la sanción impuesta por la Procuraduría consistente en la inhabilidad para ejercer cargos públicos durante tres (3) años; (b) grave, puesto que lesionaría los derechos constitucionales fundamentales de los Diputados a elegir y ser elegidos y a desempeñar cargos públicos, derechos que son de importancia crucial para quienes buscan desarrollar carreras políticas; y (c) es de urgente atención, puesto que es necesario e inaplazable prevenir o mitigar su ocurrencia antes de que pase la oportunidad para que los Diputados, en caso de haber sido sancionados con violación de las garantías constitucionales, puedan participar en las elecciones venideras. Finalmente,
(iv) Los medios judiciales ordinarios que están abiertos a los peticionarios ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por su estructura procedimental propia, no podrán ser adelantados en la forma pronta y expedita que se requiere para permitir a los Diputados controvertir efectivamente la legalidad de las sanciones impuestas antes de que transcurra el momento oportuno para participar en las elecciones, momento que acaecerá en el transcurso de los próximos meses. Esta afirmación se deriva no sólo de los datos ampliamente conocidos sobre la duración promedio de un proceso ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sino también de la estructura misma de los procesos de nulidad que podrían ser iniciados por los Diputados accionantes, la cual incluye varios términos procesales de obligatorio cumplimiento que, en sumatoria, tardarían más tiempo que el que resta a la fecha para el inicio formal del proceso electoral. En otras palabras, los Diputados objeto de las sanciones controvertidas no podrán acceder a un control judicial de legalidad efectivo sobre las providencias disciplinarias en cuestión antes de que pase el momento oportuno para inscribirse como candidatos en el proceso electoral. La prevención de la ocurrencia de este perjuicio irremediable exige que se realice un control judicial efectivo y expedito de las sanciones impuestas por la Procuraduría antes del acaecimiento de tal oportunidad. // En suma, para la Sala es procedente en este caso la acción de tutela en tanto mecanismo transitorio de protección para prevenir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, dado que los medios judiciales de defensa con los que cuentan los accionantes no son lo suficientemente expeditos como para permitir que se realice un control judicial efectivo de las medidas disciplinarias objeto de la presente tutela, sobre la base de las graves acusaciones de inconstitucionalidad invocadas en la demanda, antes de que transcurra el momento durante el cual se podrán ejercer los derechos políticos fundamentales de los Diputados accionantes. Procederá, pues, la Sala a examinar por vía de tutela los problemas jurídicos planteados por la apoderada de los accionantes”. (Resaltado fuera de texto)
[25] Dijo entonces lo siguiente: “El ciudadano Juan Carlos Claros Pinzón fue sancionado por la Procuraduría General de la Nación con la destitución del cargo de Gobernador del Departamento del Caquetá e inhabilitado para el ejercicio de funciones públicas por trece años y tres meses, mediante decisiones susceptibles de ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento; pero también es claro que esta vía no le habría permitido al actor seguir adelante con su proyecto político sin solución de continuidad.
Ello conduce a afirmar que la acción de tutela se erige como el medio idóneo para que quien fuera elegido Gobernador del Departamento del Caquetá, en los comicios del 26 de octubre del 2003, haya logrado ejercer el cargo por periodo constitucional que le corresponde, sin una interrupción significativa, lo que no habría ocurrido de haber sometido dicho ejercicio al resultado de un proceso judicial de trámite ordinario, porque de esta forma se habría truncando su proyecto político y diluido, por consiguiente, la responsabilidad asumida por el señor Claros en las urnas.
Puede argüirse, sin embargo, que Consejo de Estado podía haber suspendido el fallo disciplinario y ordenado el reintegro del afectado al cargo. No obstante es dable recordar que la suspensión provisional prevista en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo opera en casos excepcionales, para el caso de los actos proferidos contra el actor sólo ante la manifiesta violación de una norma superior susceptible de percibir con la simple comparación de la disposición acusada y la demostración del perjuicio; pertinencia improbable en el caso de autos, en el que para resolver se requieren armonizar un conjunto de disposiciones y de pronunciamientos jurisprudenciales.
Demuestra lo expuesto el pronunciamiento de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro de la acción electoral 3185, en la que también se debatía el asunto de la inhabilidad del actor, puesto que la Sección en comento se negó a decretar la suspensión provisional solicitada, ‘porque el supuesto de hecho no se encontraba demostrado en forma palmaria como lo exige el ordenamiento procesal administrativo’.
De suerte que al actor no le quedaba otra posibilidad que invocar la protección transitoria del Juez constitucional –como efectivamente lo hizo- a fin de ser restablecido en el cargo de Gobernador del Caquetá, mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolvía en definitiva sobre la validez de su elección y de las sanciones proferidas en su contra por la Procuraduría General de la Nación, al igual que respecto de la indemnización a que el mismo podría tener derecho”. (Resaltado fuera de texto)
[26] En palabras de la Corte: “- En primer lugar, debido a la sanción disciplinaria impuesta el Sr. Montealegre Echeverri no puede ejercer el cargo de Personero Municipal para el cual fue elegido, este cargo tiene un término que expira en el año 2007, razón por la cual el transcurso del tiempo configura una afectación grave del derecho fundamental al ejercicio de un cargo público.
- Adicionalmente de la sanción disciplinaria impuesta se deriva para el actor un perjuicio adicional cual es no poder ejercer cargos y funciones públicas durante el término de diez (10) años, es decir, por medio de la providencia adoptada por el ente de control se impone una importante restricción temporal al ejercicio de los derechos políticos de rango fundamental del tutelante.
- El Sr. Montealegre Echeverri ha puesto de manifiesto motivos serios, razonables y fundamentados para controvertir la constitucionalidad de la interpretación que hizo la Procuraduría General de la Nación de la causal de inhabilidad establecida en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
En esa medida el perjuicio que alega padecer el demandante llena las condiciones de ser (a) cierto e inminente, puesto que no se debe a conjeturas o especulaciones, sino al resultado objetivo de la sanción impuesta por la Procuraduría consistente en la destitución del cargo de personero municipal y la inhabilidad para ejercer cargos públicos durante diez años (10) años; (b) grave, puesto que están en juego los derechos constitucionales fundamentales del Sr. Montealegre Echeverri a elegir y ser elegido y a desempeñar cargos públicos, derechos que son de extrema importancia dentro del régimen democrático colombiano y (c) es de urgente atención, puesto que es necesario e inaplazable prevenir o mitigar su ocurrencia antes que venza el término para el ejercicio del cargo para el cual fue elegido el actor. En atención a las anteriores consideraciones la acción de tutela es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. (Resaltado fuera de texto)
[27] Ver, entre otros, A Fernández-Miranda. "Inviolabilidad parlamentaria" en VV.AA. Enciclopedia Jurídica Básica. Madrid: Civitas, 1995.
[28] En Argentina, ver Humberto Quiroga Lavié. Derecho constitucional. Buenos Aires, Depalma 1993, p 764. En Estados Unidos, ver el caso United States v Johnson, 383 U.S. 169 (1966), en donde la Corte Suprema amparó constitucionalmente a un representante que había sido condenado penalmente, pues ese tribunal consideró que los cargos se habían basado en gran parte en el sentido de unos discursos hechos por ese congresista, con lo cual se había desconocido la inviolabilidad de sus opiniones.
[30] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-1093 de 2004, T-1137 de 2004, T-1039 de 2006 y T-778 de 2005, entre otras.
[31] Corte Constitucional, Sentencia T-1093 de 2004.
[32] Sentencias T-1039 de 2006, T-143 de 2003 y T-1093 de 2004.
[33] Corte Constitucional, Sentencia SU-225 de 1993 y T-1316 de 2001.
[34] Sentencia T-778 de 2005.
[35] Corte Constitucional, Sentencia T-1039 de 2006.
[36] Corte Constitucional, Sentencia T-1039 de 2006.
[37] Corte Constitucional, Sentencia T-1137 de 2004.
[38] Corte Constitucional, Sentencia T-1039 de 2006. En el mismo sentido pueden consultarse las Sentencias T-1093 de 2004, T-1137 de 2004 y T-778 de 2005, entre otras.
[39] Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto de 18 de noviembre de 2011, rad. 110010325000201100316-00.
[40] Corte Constitucional, Sentencia T-778 de 2005.
[41] Corte Constitucional, Sentencia SU-047 de 1999.
[42] Corte Constitucional, Sentencia SU-1219 de 2001.
[43] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia SU-1184 de 2001. En el mismo sentido pueden consultarse las siguientes providencias: Sentencia T-088 de 1999, Auto 031 A de 2002, Auto 036 de 2007, Auto 193 de 2008, Auto 264 de 2009,
[44] José Antonio Alonso de Antonio y Ángel Luis Alonso de Antonio, “Derecho Parlamentario”. Barcelona, Librería Bosch, 2000, p. 9.
[46] Cfr., Thomas Erskine May, “Treatise on the law, privileges, proceedings and usage of Parliament”. UK, Lexis Nexis, 2004, (ed. 23).
[47] “A título de mero ejemplo, y por su expresivo carácter, podemos citar los incidentes de 1621 entre Jacobo I y la Cámara de los Comunes, que terminaron con la disolución de ésta. Efectivamente, el Rey intentó limitar la libertad de debate en el Parlamento a través de una carta al ‘speaker’ en la que se afirmaba: ‘Haga saber en nuestro nombre a la Cámara que nadie deberá en adelante presumir en ella de entrometerse en nada que concierna a nuestro gobierno o a asuntos de Estado (…) Nos consideramos muy libres y capaces de castigar la transgresión de cualquier hombre en el Parlamento, tanto durante sus sesiones como después de ellas: lo cual significa que no perdonaremos, de hoy en adelante, ningún caso de comportamiento insolente que se cometa allí referente a Nos’ (…)”. Cfr., Lácido Fernández-Viagas Bartolomé, “El juez natural de los parlamentarios”. Madrid, Civitas, 2000, p. 23 y 24.
[48] José Antonio Alonso de Antonio y Ángel Luis Alonso de Antonio. Op. cit., p. 17.
[49] Ekkehart Stein, “Derecho Político” (1971). Traducción de Fernando Sainz Moreno. Madrid, 1973, p. 52.
[50] “¿Cuál es el objetivo que pretende conseguir el constituyente al prever estas medidas de protección? Es evidente que, en su origen histórico, las garantías parlamentarias surgen bien a lo largo de un lento proceso a través de los siglos durante el cual se lucha por limitar e impedir las interferencias del Rey en las tareas de las Cámaras —como ocurre en Inglaterra—, bien en virtud de un acto revolucionario en nombre de la soberanía que encarna la Asamblea Nacional y para protegerla de las amenazas que provenían del Rey —como sucede en Francia”. Cfr., Pablo Lucas Murillo de la Cueva, “Las Garantías de los Miembros del Parlamento Vasco”. Revista de Estudios Políticos, 1985, p. 242.
[51] Cfr., Eduardo García de Enterría, “La Lengua de los Derechos. La formación del Derecho Público europeo tras la Revolución Francesa”. Madrid, Alianza Universidad, 1995.
[52] José Antonio Alonso de Antonio y Ángel Luis Alonso de Antonio. Op. cit., p. 86.
[53] Lácido Fernández-Viagas Bartolomé, “El juez natural de los parlamentarios”. Madrid, Civitas, 2000, p. 22 y 23.
[54] Juan Vicente Sola, “Derecho Constitucional”. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2006, p. 695.
[55] Luis López Guerra, et. al., “Derecho Constitucional, Vol. II”. Valencia, Tirant lo Blanch, 2007, p. 80.
[56] “La autoridad que la Constitución le otorga al Legislador es, entonces, una compleja combinación de competencias explícitas e implícitas restringidas por límites expresos así como por ‘postulados tácitos’. Así, la separación de poderes limita el poder del Congreso al tiempo que garantiza inmunidad al Legislador. El continuo debate sobre la tensión entre los principios constitucionales, asegura que la autoridad del Legislador será fuente dinámica de debate y desacuerdo hasta bien entrado el próximo milenio”. Lawrence Tribe, “American Constitutional Law”. New York, Foundation Press, (3 ed), 2000, p. 1020 (Traducción libre).
[57] “When a representative is withdrawn from his SEAT by a summons, the people, whom he represents, lose their voice in debate and vote (…) When a senator is withdrawn by summons, his state loses half its voice in debate and vote … The enormous disparity of the evil admits of no comparison”. Joseph Story (juez de la Corte Suprema de Estados Unidos). Citado por Lawrence Tribe, “American Constitutional Law”. New York, Foundation Press, 2000, p. 1012. (Traducción libre)
[58] Las garantías institucionales son, de acuerdo con el profesor español Francisco Rubio Llorente, “aquellas normas que persiguen el aseguramiento de determinadas instituciones jurídicas, cuyo mantenimiento no engendra derechos subjetivos en favor de los individuos, pero cuya erosión sí viciaría de inconstitucionalidad cualquier ley”. Francisco Rubio Llorente, “La Constitución como fuente de derecho”. En: AAVV, “La Constitución y las fuentes del derecho”. Madrid, Dirección General de lo Contencioso del Estado, Instituto de Estudios Fiscales, 1979, p. 53 y ss.
[59] Luis Carlos Sáchica, “Constitucionalismo Colombiano”. Bogotá, Temis, 1987, p. 346.
[60] Una precisión conceptual sobre la distinción entre las “prerrogativas parlamentarias” y las “garantías institucionales” puede verse en la aclaración de voto a la Sentencia C-1174 de 2004, aún cuando en la jurisprudencia constitucional la utilización de los términos ha sido, en general, equivalente.
[61] Corte Constitucional, Sentencia SU-047 de 1999.
[62] Francisco Berlín Valenzuela, “Derecho Parlamentario”. México, Fondo de Cultura Económico, 1993, p.13.
[63] “Artículo 46.- (1) Los diputados no podrán en ningún momento ser sometidos a un procedimiento judicial o disciplinario ni responsabilizados de otra forma fuera del Bundestag a causa de su voto o de una declaración que hicieran en el Bundestag o en una de sus comisiones. Esto no rige para las ofensas calumniosas.
(2) A causa de actos sujetos a sanción penal, un diputado puede ser responsabilizado o detenido sólo con la autorización del Bundestag, a no ser que sea detenido en delito flagrante o durante el día siguiente de haber cometido el acto.
(3) La autorización del Bundestag es necesaria igualmente para toda otra restricción de la libertad personal de un diputado o para iniciar contra un diputado el procedimiento previsto en el artículo 18 [privación de derechos fundamentales].
(4) Todo proceso penal y todo procedimiento según el artículo 18 iniciado contra un diputado, toda detención y toda otra limitación de la libertad personal, deberán ser suspendidos a solicitud del Bundestag”. (Resaltado fuera de texto)
[64] “Artículo 40.- (1) La Dieta Federal elige a su Presidente, a los vicepresidentes y a los secretarios y aprueba su propio Reglamento interno”.
[65] Artículo 1o, Sección 6ª: “1.- Los senadores y representantes recibirán por sus servicios una remuneración que será fijada por la ley y pagada por el tesoro de los EE.UU. En todos los casos, exceptuando los de traición, delito grave y perturbación del orden publico, gozarán del privilegio de no ser arrestados durante el tiempo que asistan a las sesiones de sus respectivas Cámaras, así como al ir a ellas o regresar de las mismas, y no podrán ser objeto en ningún otro sitio de inquisición alguna con motivo de cualquier discusión o debate en una de las Cámaras.
2.- A ningún senador ni representante se le nombrará, durante el tiempo por el cual haya sido elegido, para ocupar cualquier empleo civil que dependa de los Estados Unidos, que haya sido creado o cuyos emolumentos hayan sido aumentados durante dicho tiempo, y ninguna persona que ocupe un cargo de los Estados Unidos podrá formar parte de las Cámaras mientras continue en funciones”.
[66] El artículo 1o, sección 5a, estipula lo siguiente: “Quinta Sección:
1.- Cada Cámara calificará las elecciones, los informes sobre escrutinios y la capacidad legal de sus respectivos miembros, y una mayoría de cada una constituirá el quórum necesario para deliberar; pero un número menor puede suspender las sesiones de un día para otro y estará autorizado para compeler a los miembros ausentes a que asistan, del modo y bajo las penas que determine cada Cámara.
2.- Cada Cámara puede elaborar su reglamento interior, castigar a sus miembros cuando se conduzcan indebidamente y expulsarlos de su seno con el asentimiento de las dos terceras partes.
3.- Cada Cámara llevará un diario de sus sesiones y lo publicará de tiempo en tiempo a excepción de aquellas partes que a su juicio exijan reserva, y los votos afirmativos y negativos de sus miembros con respecto a cualquier cuestión se harán constar en el diario, a petición de la quinta parte de los presentes.
4.- Durante el período de sesiones del Congreso ninguna de las Cámaras puede suspenderlas por mas de tres días ni acordar que se celebrarán en lugar diverso de aquel en que se reúnen ambas Cámaras sin el consentimiento de la otra”. (Resaltado fuera de texto)
[67] Caso Powell v. McCormack, 295 US 486 (1969). Cfr. Lawrence Tribe, “American Constitutional Law”. New York, Foundation Press, 2000, p.1247.
[68] “Artículo 71. 1. Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones.
2. Durante el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán asimismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva.
3. En las causas contra Diputados y Senadores será competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
4. Los Diputados y Senadores percibirán una asignación que será fijada por las respectivas Cámaras.”
[69] “Artículo 72. 1. Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Los Reglamentos y su reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad, que requerirá la mayoría absoluta”.
[70] Reglamento del Congreso de Diputados, aprobado el 10 de febrero de 1982. El artículo 99 dispone: “1. El Diputado podrá ser privado, por acuerdo de la Mesa, de alguno o de todos los derechos que le conceden los artículos 6 a 9 del presente Reglamento, en los siguientes supuestos (…)”.
[71] “Artículo 26 (Modificado 04/08/1995).- Ningún miembro del Parlamento podrá ser procesado, perseguido, detenido, preso o juzgado por opiniones o votos que haya emitido en el ejercicio de sus funciones. Ningún miembro del Parlamento puede ser objeto, en materia criminal o correccional, de arresto o de cualquier otra medida privativa o restrictiva de libertad sin autorización de la Mesa de la asamblea de la cual forma parte. Esta autorización no será necesaria en caso de crimen o de flagrante delito o de condena definitiva. // La detención, las medidas privativas o restrictivas de libertad o la persecución de un miembro del Parlamento se suspenderán durante el período de sesiones si lo requiere la asamblea de la que forma parte. // La asamblea interesada se reunirá de pleno derecho en sesiones suplementarias para permitir, en caso necesario, la aplicación del apartado anterior.
[72] “Artículo 66.- Cada Cámara hará su reglamento y podrá con dos tercios de votos, corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones, o removerlo por inhabilidad física o moral sobreviniente a su incorporación, y hasta excluirle de su seno; pero bastará la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes para decidir en las renuncias que voluntariamente hicieren de sus cargos”.
[73] M Steven Fish and Matthew Kroenig, “The handbook of National Legislatures: A Global Survey”. New York, Cambridge University Press, 2009. El caso colombiano fueron consultados como expertos los profesores Ana María Bejarano, John Dugasm, Erika Moreno, Eduardo Pizarro, Elizabeth Ungar y Rodrigo Uprimny. Los puntajes asignados son realmente variados: Suiza (9), Reino Unido (7), Alemania (7), Estados Unidos de America (6), España (6), Francia (6), Italia (6), Sudáfrica (6), Venezuela (6), Perú (6), Argentina (5), Canadá (5), México (5), Chile (4), Colombia (4), Ecuador (4), Siria (2), Emiratos Árabes (1), Myanmar (0), Somalia (0).
[74] Lorenzo Martín Retortillo Baquer, “Inmunidad Parlamentria y Separación de Poderes”. En: “Cuadernos y Debates”, núm 46. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1994, pág. 14.
[75] Manuel Martínez Sospedra, “Manual de Derecho Constitucional”. Valencia, Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, p.476. En sentido similar ver: Remedio Sánchez Ferriz, “El Estado Constitucional”. Valencia, Tirant lo Blanch, 2009, p.480 y ss.
[76] Gaceta Constitucional núm. 51, pág. 26 y 27. Ponentes: Alfonso Palacio Rudas, Hernando Yepes Arcila, Álvaro Echeverry Uruburo, Antonio Galán Sarmiento, Arturo Mejía Borda, Rosemberg Pabón y Luis Guillermo Nieto Roa.
[77] Gaceta Constitucional núm. 79, pág. 2.
[78] Gaceta Constitucional núm. 109, pág. 14 y ss.
[79] La Corte no se ocupará en esta oportunidad de analizar lo concerniente a la dieta o remuneración parlamentaria (art. 186 CP), ni a otras garantías institucionales que no guardan relación con el asunto que ahora es objeto de revisión.
[80] Ramón Punset Blanco. En: Cuadernos y Debates núm 46 (Inmunidad Parlamentaria y jurisprudencia constitucional). Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1994, pág. 128.
[81] El texto aprobado por la Comisión puede consultarse en la Gaceta Constitucional núm. 83, pág. 17.
[82] Gaceta Constitucional núm. 79, pág. 16-17.
[83] Corte Constitucional, Sentencia C-025 de 1993.
[84] El artículo 107 de la Constitución de 1886, modificado por el AL 1 de 1936, consagraba: “Artículo 107.- Cuarenta días antes de principiar las sesiones y durante ellas, ningún miembro del Congreso podrá ser llamado a juicio civil o criminal sin permiso de la Cámara a que pertenezca. En caso de flagrante delito, podrá ser detenido el delincuente y será puesto inmediatamente a disposición de la Cámara respectiva”.
[85] Corte Constitucional, Sentencia C-545 de 2008. En aquella oportunidad la Corte declaró exequible el artículo 533 de la Ley 906 de 2004, que derogó el régimen penal anterior pero mantuvo vigente el régimen procesal anterior (Ley 600 de 2000) para la investigación y juzgamiento de congresistas por parte de la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, condicionó la constitucionalidad de la norma “en el entendido de que el legislador debe separar, dentro de la misma Corte Suprema de Justicia, las funciones de investigación y juzgamiento de los miembros del Congreso, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, para las conductas punibles cometidas a partir del 29 de mayo de 2008”.
[86] Corte Constitucional, Sentencia T-1320 de 2001. En sentido similar pueden verse las Sentencias C-222 y C-245 de 1996
[87] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-025 de 1993, C-142 de 1993, C-222 de 1996, C-245 de 1996, C-934 de 2006 y C-545 de 2008, entre muchas otras.
[88] En relación con los debates y aprobación del artículo 185 en la Asamblea Nacional Constituyente pueden consultarse las Gacetas Constitucionales Núm. 051, 079, 083, 109, 113, 127, 129 y 142.
[89] Al respecto, en la Sentencia SU-047 de 1999, que estudió a fondo el contenido y alcance de la inviolabilidad parlamentaria, la Corte señaló: “En nuestro país, como dice José María Samper, al comentar el artículo 106 originario de la Carta de 1886, que preveía la inviolabilidad de los senadores y representantes, ‘todas las constituciones que la república se ha dado, así en las dos épocas de gobierno federal (1811 a 1815, y 1858 a 1885), como en la de organización unitaria (1821 a 1858), han reconocido como principio fundamental la inviolabilidad e irresponsabilidad de los legisladores’ (Ver José María Samper. Derecho público interno de Colombia. Bogotá: Biblioteca popular de cultura colombiana, 1951, Tomo II, p 247). En derecho comparado, y sólo para citar algunos ejemplos, ver en Europa, el artículo 26 de la Constitución de Francia de 1958, el artículo 71 de la Constitución actual de España, el artículo 46 de la Ley Fundamental de Bonn en Alemania, el artículo 157 de la Constitución de Portugal y el artículo 68 la Constitución de Italia. En América, ver el artículo 1, sección 6 de la Constitución de Estados Unidos, el artículo 60 de la Constitución de Argentina de 1853, el artículo 48 de la Constitución de Chile de 1980, el artículo 142 de la Constitución de Venezuela, el artículo 110 de la Constitución de Costa Rica, el artículo 61 de la Constitución de México y el artículo 53 de la Constitución del Brasil”.
[90] Corte Constitucional, Sentencia SU-047 de 1999.
[91] Corte Constitucional, Sentencia SU-047 de 1999.
[92] Manuel Martínez Sospedra, “Manual de Derecho Constitucional”. Valencia, Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, p.479.
[93] Gaceta Constitucional núm. 51, pág. 27.
[94] Gaceta Constitucional núm. 79, pág. 16-17.
[95] En relación con los debates y aprobación de esta norma en la Asamblea Nacional Constituyente pueden consultarse las Gacetas Constitucionales Núm. 051, 079, 083, 109, 123, 127, 129 y 142.
[96] Corte Constitucional, Sentencia C-319 de 1994. La Corte concluyó que la exigencia de proceso penal condenatorio previo para adelantar el trámite de pérdida de investidura en el caso de la “indebida destinación de dineros públicos” y de “tráfico de influencias”, era una exigencia claramente inconstitucional, entre otras razones por cuanto la ley no podía restringir la naturaleza específica del proceso de pérdida de investidura consagrada por el constituyente y hacer al Consejo de Estado dependiente de la decisión penal, por tratarse de una restricción no consagrada en la Carta y de dos procesos de naturaleza diversa. En consecuencia, declaró inexequible el parágrafo 2º del artículo 296 de la Ley 5 de 1992, que establecía dicha exigencia.
[97] Corte Constitucional, Sentencia T-174 de 2011.
[98] Corte Constitucional, Sentencia C-247 de 1995. La Corte declaró inexequible el artículo 5º de la Ley 144 de 1994, “por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas”, que exigía presentar copia auténtica de la sentencia penal condenatoria en ciertas demandas de pérdida de investidura. Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-280 de 1996, T-162 de 1998, T-544 de 2004, T-086 de 2007 y T-147 de 2011, entre otras.
[99] Corte Constitucional, Sentencia C-830 de 2001.
[100] Corte Constitucional, Sentencia C-025 de 1993.
[101] Corte Constitucional, Sentencia C-365 de 1996.
[102] Corte Constitucional, Sentencia C-830 de 2001.
[103] Francisco Balaguer Callejón (coordinador), “Derecho constitucional, Vol. II”. Madrid, Tecnos, 2ª edición, 2004, p. 375.
[104] Francisco Berlín Valenzuela, “Derecho Parlamentario”. México, Fondo de Cultura Económico, 1993, p. 260-261.
[105] “ARTÍCULO 73. SANCIONES POR IRRESPETO. Al Congresista que faltare al respeto debido a la corporación, o ultrajare de palabra a alguno de sus miembros, le será impuesta por el Presidente, según la gravedad de la falta, alguna de las sanciones siguientes:
1. Llamamiento al orden.
2. Declaración pública de haber faltado al orden y al respeto debidos.
3. Suspensión en el ejercicio de la palabra.
4. Suspensión del derecho a intervenir en el resto del debate o de la sesión, y
5. Suspensión del derecho a intervenir en los debates de la Corporación por más de un (1) día y hasta por un (1) mes, previo concepto favorable de la Mesa Directiva.”
[106] Karl Loweinstein, “Teoría de la Constitución” (1957). Barcelona, Ariel Derecho, 1965, p. 242.
[107] Hans Kelsen, “Esencia y valor de la Democracia”. México, Editorial Colofón, 1992, p. 68.
[108] Corte Constitucional, Sentencia C-280 de 1996. En el mismo sentido pueden verse las Sentencias T-438 de 1992, C-417 de 1993, C-251 de 1994, C-427 de 1994, C-341 de 1996, C-057 de 1998, SU-337 de 1998, C-429 de 2001, C-948 de 2002, T-544 de 2004, C-796 de 2004, C-028 de 2006 y C-026 de 2009, entre muchas otras.
[109] Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1993.
[110] Corte Constitucinal, Sentencia C-280 de 1996.
[111] El derecho sancionador tiene al menos cinco especies: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política o "impeachment". Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-948 de 2002.
[112] Corte Constitucional, Sentencia C-028 de 2006.
[113] Corte Constitucional, Sentencias C-417 de 1993.
[114] Corte Constitucional, Sentencias C-417 de 1993, C-037 de 1996, C-244 de 1996, C-280 de 1996, SU-337 de 1998, C-429 de 2001, C-948 de 2002, C-1076 de 2002, C-1079 de 2005, entre otras.
[115] Así fue declarado en las Sentencias C-417 de 1993, C-037 de 1996, C-244 de 1996, C-280 de 1996, SU-637 de 1996, C-057 de 1998, SU-337 de 1998 y C-181 de 2002, al examinar y avalar algunas normas de la ley disciplinaria que así lo estipulaban, o bien al momento de resolver asuntos de tutela sometidos a revisión ante el Tribunal Constitucional.
[116] Corte Constitucional, Sentencia C-075 de 1998.
[117] Corte Constitucional, Sentencia C-026 de 2009.
[118] Corte Constitucional, Sentencia C-429 de 2001.
[119] El artículo 29 del Reglamento Interno de la Comisión de Ética –Resolución No. 046 de 1997- dispone que a los Congresistas podrán imponérseles las sanciones de amonestación privada en el seno de la Comisión o de amonestación pública ante la plenaria de la respectiva Corporación y agrega que “De conformidad con la Constitución Política y la ley, si se trata de conflicto de intereses, inhabilidades y/o incompatibilidades, se enviará por la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente el informe aprobado en la plenaria al Consejo de Estado, a fin de iniciar el trámite para pérdida de investidura”.
[120] La Corte consideró al respecto:
“Uno de los aspectos que atañe al Estatuto del Congresista es el régimen disciplinario, el cual tradicionalmente ha sido considerado como uno de los elementos que tocan directamente con la autonomía funcional de los órganos colegiados. Para permitir el adecuado funcionamiento de las corporaciones legislativas y preservar su autonomía, es preciso que sea la propia corporación la que disponga en su reglamento el régimen disciplinario de sus miembros. El carácter reglamentario del régimen disciplinario no solo es expresión de la autonomía funcional, y por tanto desarrollo del artículo 151 de la Constitución, sino que obedece a un expreso mandato del artículo 185, conforme al cual la inviolabilidad de los congresistas se predica sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo. (…)
De esta manera, concluye la Corte que las disposiciones objetadas corresponden a normas de naturaleza orgánica, toda vez que se orientan a regular materias propias del reglamento del Congreso de la República. Como quiera que en relación con este criterio, que conduce ineludiblemente a la declaratoria de inconstitucionalidad de las disposiciones objetadas, existe una unidad inescindible en todas las disposiciones del Código, la Corte declarará la inconstitucionalidad de la totalidad del Proyecto de Ley N° 55/05 Senado, 237/05 Cámara, por medio de la cual se expide Código de Ética del Congresista”.
[121] Corte Constitucional, Sentencia C-025 de 1993.
[122] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 20 de agosto de 1996, radicación 868.
[123] Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1993.
[124] Corte Constitucional, Sentencia C-152 de 1993.
[125] Ídem.
[126] Decreto 2067 de 1991, artículo 9º.- “Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior: (...) 3. Conocer en única instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, y el Fiscal General, por causa distinta a la indignidad por mala conducta, así como de los magistrados de los tribunales y consejos seccionales y de los demás funcionarios cuya designación corresponda al Consejo Superior. // De las faltas disciplinarias en que incurran los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura conocerá en única instancia una sala especial integrada por los conjueces de la Corporación”.
[127] Por ejemplo, en la Sentencia C-152 de 1993 la Corte declaró exequible la norma que otorgaba al Ministerio Público competencia disciplinaria para destituir de su cargo a los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares. Explicó que el artículo 217 de la Constitución no creó “ningún fuero disciplinario en favor de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, personal a que se refiere la norma demandada, pues lo que en ella se consagra es la autorización al legislador para que determine el sistema de reemplazos, ascensos, derechos y obligaciones de los miembros de las Fuerzas Militares, como la creación de un ‘régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio’.” En el mismo sentido pueden consultarse las Sentencias C-399 de 1995, C-017 de 1996 y C-1079 de 2005, entre otras.
[128] Corte Constitucional, Sentencia C-594 de 1996. Ver también la Sentencia C-244 de 1996. En estas providencias la Corte declaró exequible el artículo 66 de la Ley 200 de 1995, que asignó a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado, según el caso, la competencia para investigar y sancionar disciplinariamente al Procurador General de la Nación.
[129] La Corte declaró exequible la norma referente a las causales de mala conducta en el caso de los altos dignatarios del Estado.
[130] El artículo 143 de la Constitución de 1886 sostuvo: “Corresponde a los funcionarios del Ministerio Público defender los intereses de la Nación, promover la ejecución de las leyes, sentencias judiciales y disposiciones administrativas, supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos y perseguir los delitos y contravenciones que turben el orden social”.
[131] En relación con la aprobación de los artículos 277 y 278 de la Constitución de 1991 pueden consultarse las Gacetas Constitucionales Núm. 038, 066, 089, 109, 113, 115, 127, 134 y 143.
[132] Gaceta Constitucional núm. 38, pág. 14.
[133] Gaceta Constitucional núm. 38, pág.13.
[134] Cfr., Antecedentes de los artículos 277 y 278 de la Constitución. Transcripción de la Sesión de la Comisión 4 del 22 de abril de 1991 (4425). Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución. Asamblea Nacional Constituyente, 26 de enero de 1995, pág. 26 a 29.
[135] Cfr., Antecedentes de los artículos 277 y 278 de la Constitución. Transcripción de la Sesión Plenaria del 1º de julio de 1991 (0701). Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la Constitución. Asamblea Nacional Constituyente, 31 de enero de 1994. Ver Gaceta Constitucional núm. 109, pág. 22 y ss.
[136] Gaceta Constitucional núm. 113 (pág. 20), 115 (pág. 21) y 145 (pág.21).
[138] Corte Constitucional, Sentencia C-032 de 1999
[139] Corte Constitucional, Sentencia C-028 de 2006.
[140] Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1993.
[141] Corte Constitucional, Sentencia C-417 de 1993.
[142] Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2005.
[143] Aprobada en el ordenamiento interno mediante la Ley 16 de 1972.
[144] Cfr., Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso López Mendoza vs. Venezuela. Sentencia de 1º de septiembre de 2011.
[145] El párrafo 30 de la sentencia reseña el siguiente contexto fáctico: “30.- El 4 de agosto de 2000 Leopoldo López Mendoza fue elegido por voto popular como Alcalde del Municipio Chacao y reelegido en el mismo cargo el 31 de octubre de 2004, desempeñándose en dicho cargo por ocho años, hasta noviembre de 2008 . Al finalizar su mandato aspiraba a presentarse como candidato para la Alcaldía del Estado Mayor de Caracas en las elecciones respectivas. Sin embargo, no pudo presentarse como candidato debido a dos sanciones de inhabilitación que le fueron impuestas por el Contralor General de la República en el marco de dos procesos administrativos. La primera investigación de la que fue objeto el señor López Mendoza se relacionaba con hechos ocurridos mientras desempeñaba un cargo en la empresa Petróleos de Venezuela S.A. (en adelante “PDVSA”), antes de ser Alcalde (infra párrs. 40 a 43). La segunda investigación se circunscribió a hechos en el marco de sus actuaciones como Alcalde (infra párrs. 65 a 66) (…)”. Al señor López Mendoza se le impuso sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un periodo de tres (3) años, de conformidad con el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995.
[146] Dice la Corte IDH en la cita al pie 207: “La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 establece en sus artículos 42 y 65 lo siguiente: Artículo 42. Quien pierda o renuncie a la nacionalidad pierde la ciudadanía. El ejercicio de la ciudadanía o de alguno de los derechos políticos sólo puede ser suspendido por sentencia judicial firme en los casos que determine la ley. Artículo 65. No podrán optar a cargo alguno de elección popular quienes hayan sido condenados o condenadas por delitos cometidos durante el ejercicio de sus funciones y otros que afecten el patrimonio público, dentro del tiempo que fije la ley, a partir del cumplimiento de la condena y de acuerdo con la gravedad del delito (énfasis añadido). Artículos 42 y 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, supra nota 27, folio 55”. (Resaltado original).
[147] “107.- El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una ‘condena, por juez competente, en proceso penal’. Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un ‘juez competente’, no hubo ‘condena’ y las sanciones no se aplicaron como resultado de un ‘proceso penal’, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana”.
[148] Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, párr. 106, y Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010 Serie C No. 218, párr. 170.
[149] “110.- Sin perjuicio de lo anteriormente señalado respecto al derecho a ser elegido, el Tribunal procede a analizar la controversia entre las partes respecto a la alegada violación de diversas garantías en los procesos administrativos que se llevaron a cabo tanto para la imposición de la multa como para la inhabilitación para ser candidato.
111.- Al respecto, la Corte ha indicado que todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana. Asimismo, la Corte recuerda lo expuesto en su jurisprudencia previa en el sentido que las sanciones administrativas y disciplinarias son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas”.
[150] Ídem., párr. 147.
[151] Ídem., párr. 185.
[152] Según sus palabras: “Por las consideraciones que se exponen en la Sentencia, la Corte ha concluido que en este caso se vulneró el artículo 23.2 de la Convención Americana. Sin embargo, de sustentarse esa conclusión exclusivamente en una interpretación literal de la norma y no ser complementada con una explicación y fundamentación mayor, así como con otras herramientas de interpretación, podría conducir a conclusiones equívocas si se proyectara más allá del caso y para otras situaciones de afectación de derechos políticos. Que, particularmente, podría ser interpretada en un sentido debilitante de capacidades institucionales de los Estados en el enfrentamiento al flagelo de la corrupción”.
[153] Artículo 266 de la Ley 5ª de 1992, artículo 66 de la Ley 200 de 1995 y artículo 21-7 del Decreto Ley 262 de 2000.
[154] Corte Constitucional, Sentencias C-025 de 1993, C-280 de 1996 y T-544 de 2004.
[155] Por ejemplo, con el fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso López Mendoza vs. Venezuela. Sentencia de 1º de septiembre de 2011, párr. 100, 104 y siguientes.
[156] Gaceta Constitucional núm. 79, pág. 2.
[157] Artículos 118, 123, 277-6 y demás normas concordantes.
[158] Artículo 266 de la Ley 5ª de 1992, artículo 66 de la Ley 200 de 1995 y artículo 21-7 del Decreto Ley 262 de 2000.
[161] Artículos 174 y 178 de la Constitución
[162] Sobre los orígenes de las causales de impedimento y recusación la Corte Suprema de Justicia, indica “que se hallan reglamentados desde el derecho romano, en donde hubo una época de tanta amplitud que podía obtenerse el apartamiento del magistrado aún sin expresar la causa que moviera al recusador. En el derecho español (Fuero Juzgo, Fuero Real y Las Partidas) se encuentra también esta institución creada y desarrollada en amplios términos. No hay duda, pues, de que el derecho colombiano tiene en esta materia las más hondas raíces y los más dilatados antecedentes.” Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 12 de noviembre de 1935, M.P. Miguel Moreno Jaramillo Gaceta Judicial Tomo XLIII página 376.
[163] Corte Constitucional, Auto 069 de 2003.
[164] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-365 de 2000.
[165] Corte Constitucional, Auto 069 de 2010. La Corte desestimó la recusación presentada contra el Procurador General de la Nación para conceptuar en un proceso de constitucionalidad en el que se debatía sobre la posibilidad de las parejas del mismo sexo de contraer matrimonio. Las accionantes consideraban que el jefe del Ministerio Público debía apartarse del caso por cuanto tenía interés directo de naturaleza moral en la decisión, y además había conceptuado previamente a través de algunas publicaciones en las que desestimaba los derechos de las parejas del mismo sexo. Sin embargo, en una valoración integral del caso y los elementos allegados, la Corte declaró infundada la recusación.
[166] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1996, C-573 de 1998, C-365 de 2000 y C-1076 de 2002, y Autos 069 de 2003, 078 de 2003 y 188A de 2005, entre muchas otras decisiones.
[167] Decreto Ley 2700 de 1991. “Artículo 110.-Improcedencia del impedimento y de la recusación. No están impedidos, ni son recusables los funcionarios judiciales a quienes corresponda decidir el incidente. No habrá lugar a recusación cuando el motivo del impedimento surja del cambio de defensor de uno de los sujetos procesales, a menos que la formule la parte contraria o el Ministerio Público”. La expresión tachada fue declarada inexequible.
[168] Auto 188A de 2005. La Corte declaró no fundada la recusación contra dos magistrados de la Corte Constitucional para decidir una demanda contra la Ley 916 de 2004 (Reglamento Nacional Taurino), a quienes los ciudadanos recusantes habían calificado de “acérrimos seguidores de las corridas de toros”.
[169] Corte Constitucional, Sentencia C-1061 de 2003. La Corte declaró exequibles algunos apartados de los artículos 34 y 76 de la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
[170] Siguiendo lo previsto en el artículo 162 del anterior CCA, el actual Código de Procedimiento Administrativo (Ley 1437 de 2011) dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 134. OPORTUNIDAD Y TRÁMITE. El agente del Ministerio Público, en quien concurra algún motivo de impedimento, deberá declararse impedido expresando la causal y los hechos en que se fundamente, mediante escrito dirigido al juez, sala, sección o subsección que esté conociendo del asunto para que decida si se acepta o no el impedimento. En caso positivo, se dispondrá su reemplazo por quien le siga en orden numérico atendiendo a su especialidad. Si se tratare de agente único se solicitará a la Procuraduría General de la Nación, la designación del funcionario que lo reemplace.
La recusación del agente del Ministerio Público se propondrá ante el juez, sala, sección o subsección del tribunal o del Consejo de Estado que conozca del asunto, para que resuelva de plano, previa manifestación del recusado, sobre si acepta o no la causal y los hechos. Si se acepta la recusación, dispondrá su reemplazo por quien le siga en orden numérico atendiendo a su especialidad. Si se tratare de agente único, se solicitará a la Procuraduría General de la Nación la designación del funcionario que lo reemplace.
PARÁGRAFO. Si el Procurador General de la Nación es separado del conocimiento del proceso, por causa de impedimento o recusación, lo reemplazará el Viceprocurador”. (Resaltado fuera de texto)
[171] Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 14 de mayo de 2009. Rad: 11001-03-24-000-2009-00093-00. En aquella oportunidad el Procurador no aceptó la recusación formulada en su contra por un ciudadano para conocer de un proceso disciplinario promovido contra el entonces Ministro de Defensa. El jefe del Ministerio Público remitió el asunto al Consejo de Estado para que se pronunciara al respecto, pero este resolvió declararse “INCOMPETENTE para conocer de la solicitud presentada por el señor Procurador General de la Nación, relativa a resolver la recusación que le fue formulada por el actor”.
[172] Decreto 262 de 2000, “por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.”
[173] Corte Constitucional, Auto 078 de 2003.
[174] Acción de tutela instaurada contra la Viceprocuraduría General de la Nación. En el proceso disciplinario que se adelantaba contra varios oficiales del ejército que intervinieron en el operativo militar en cuyo desarrollo perdió la vida la Exministra Consuelo Araujo Noguera, el Procurador General se declaró impedido, habiendo asumido el conocimiento el Viceprocurador. La accionante solicitó que se ordenara “la separación del señor Viceprocurador del conocimiento de este proceso disciplinario y se proceda a designar por el Congreso a un Procurador General Ad- Hoc, como tantas veces ha sucedido en situaciones pretéritas, con el fin de que los inculpados tengamos un juez imparcial, completamente alejado de las presiones internas del organismo de control”.
[175] “ARTÍCULO 12. TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES. En caso de impedimento el servidor enviará dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento la actuación con escrito motivado al superior, o si no lo tuviere, a la cabeza del respectivo sector administrativo. A falta de todos los anteriores, al Procurador General de la Nación cuando se trate de autoridades nacionales o del Alcalde Mayor del Distrito Capital, o al procurador regional en el caso de las autoridades territoriales.
La autoridad competente decidirá de plano sobre el impedimento dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de su recibo. Si acepta el impedimento, determinará a quién corresponde el conocimiento del asunto, pudiendo, si es preciso, designar un funcionario ad hoc. En el mismo acto ordenará la entrega del expediente.
Cuando cualquier persona presente una recusación, el recusado manifestará si acepta o no la causal invocada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de su formulación. Vencido este término, se seguirá el trámite señalado en el inciso anterior.
La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida. Sin embargo, el cómputo de los términos para que proceda el silencio administrativo se reiniciará una vez vencidos los plazos a que hace referencia el inciso 1 de este artículo.
[180] En la sentencia SU-712/13, la mayoría explica las razones por las que considera que el Procurador General de la Nación tiene competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a los congresistas. Al terminar su exposición, plantea cuatro eventuales contra argumentos a esa posición, y presenta las respuestas constitucionales que considera adecuadas a cada uno de ellos. Invirtiendo el orden de la exposición, decidí comenzar por mostrar esos cuatro contra argumentos, pues se trata de objeciones muy serias, que debieron llevar a una modificación de la posición inicialmente asumida por la Sala. Esos argumentos agrupan buena parte de los motivos de mi inconformidad con la decisión, por razones que serán explicadas en acápites posteriores de este voto disidente.
[181] Al presentar esta objeción, se indica en la sentencia que existe un pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos según el cual la destitución de un funcionario de elección popular por un órgano de control y de naturaleza administrativa (tal como la Procuraduría General de la Nación) constituye una grave afectación al artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Este hecho será retomado en el tercer elemento de la exposición
[182] Adoptar una sentencia, en tales condiciones, recuerda la situación en que se hallaría un país o una nación que decida adoptar una Constitución Política, a pesar de considerarla injusta, ejemplo asociado al concepto de pretensión de corrección del derecho en la obra de Robert Alexy sobre la Teoría de la argumentación jurídica.
[183] Digo “al menos” porque en realidad pueden concebirse tres contenidos normativos. Uno, referente a la supervigilancia; otro, al poder disciplinario preferente; y uno más relativo a las investigaciones y sanciones disciplinarias, en general. Para este trámite, haré énfasis en la diferencia entre supervigilancia y control disciplinario,dejando de lado lo atinente al ejercicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación.
[184] El efecto útil de la expresión incluso los de elección popular, atada expresamente a la función de supervigilancia es un elemento clave en la interpretación armónica de esta disposición con otras normas constitucionales, pues demuestra que el Constituyente previó que podrían surgir dudas acerca del alcance de las funciones que la Procuraduría General adelanta sobre funcionarios de elección popular y estimó imprescindible aclarar que frente a estos solo ejercerá funciones de supervigilancia. Sin duda, el Constituyente primario era consciente de las dificultades que el poder sancionatorio administrativo del órgano de control podría acarrear en caso de ser aplicado a los funcionarios de elección popular.
[185] Con fines de hacer más sencilla la exposición y considerando que el respeto por el precedente es un tema ampliamente desarrollado en la jurisprudencia constitucional (pacífico). Remito entonces a las sentencias C-634 y C-539 del 2011; T-292 de 2006, C-836 de 2001, SU-047/97 y T-123 de 1995, para una reconstrucción de la doctrina constitucional sobre el precedente.
[186] La Corte ha basado su construcción doctrinaria sobre el respeto del precedente en diversas fuentes, incluida la doctrina anglosajona (SU-047/99) y diversos autores de la argumentación jurídica como Robert Alexy, Neil Maccormick y Aleksander Peczenik. Un amplio recuento de esas fuentes se encuentra en la sentencia C-836/01.
[187] Solo dos de los tres fallos citados hicieron referencia a la interpretación y aplicación del artículo 277, numeral 6º, de la Constitución. Las sentencias C-280/96 y T-544/04. La tercera referencia usada en la decisión mayoritaria (C-025/93) se ocupó de otros problemas jurídicos, por lo que no resultaba pertinente darle el alcance de precedente.
[188] Desde la sentencia SU-047/99, la Corte Constitucional ha explicado que la motivación de una sentencia comprende distintos tipos de fundamentos que, a su vez, proyectan efectos diversos para los jueces posteriores. Aquellos fundamentos imprescindibles para comprender el sentido de la decisión; o bien, aquellos que conectan directamente los hechos del caso con la solución propuesta por el funcionario judicial, constituyen la ratio decidendi o razón de la decisión y, por lo tanto, tienen fuerza de precedentes, vinculantes para los jueces posteriores. Otros argumentos se dirigen a aclarar puntos accesorios del fallo, a establecer un contexto jurídico (eventualmente histórico, social, político) de la decisión, o simplemente a unir los distintos apartes del fallo, pero no son imprescindibles para la comprensión de la parte resolutiva de la sentencia. Por ello, la doctrina y la jurisprudencia anglosajona los denomina óbiter dicta o dichos al pasar. La ausencia de una relación de necesidad lógica entre estos y la decisión finalmente asumida por el juez no les resta interés doctrinario, pero de ninguna manera posee la fuerza vinculante del precedente judicial.
[189] Remito, sobre este punto, a lo expresado por la Sala Plena en sentencia SU-353 de 2013.
[190] En el caso objeto de estudio podría pensarse que, como senadora avalada por uno de los partidos políticos tradicionales (el Partido Liberal), Piedad Córdoba Ruiz no podría identificarse propiamente como la minoría política. En la coyuntura política existente al momento de su investigación y sanción hacía parte de la minoría de Senadores que hacían parte de la oposición política.
[191] Como funcionario administrativo, no puede considerarse que el Procurador es un “juez”. Pero, por el resultado de sus decisiones, conocidas como fallos disciplinarios, se utiliza la expresión “juzgador”, entre comillas. Concuerdo con las palabras que en decisiones recientes ha presentado la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre el asunto: “(…) el uso corriente de la expresión ‘juez disciplinario’ por la Corte constitucional para hacer referencia a la Procuraduría no puede interpretarse bajo ninguna perspectiva en el sentido de que la Procuraduría sea una autoridad jurisdiccional, ni de que sus dictámenes disciplinarios tengan la naturaleza jurídica de las sentencias que hagan tránsito a cosa juzgada; tampoco el uso de las palabras “fallos” o “instancias”, en el que se suele incurrir”. Radicado 0390-2011. Consejo de Estado. Sección Segunda. Consejero Ponente, Gustavo Gómez Aranguren.
[192] Los inconvenientes citados no suponen una presunción de mala fe en contra del funcionario. El sentido de la imparcialidad y la independencia judicial es el de preservar al juez de intereses distintos a la aplicación del derecho y, por ese motivo, con independencia de la rectitud del funcionario, debe apartarse de asuntos que involucren estímulos como los citados.
[193] Aunque el tema excede el alcance del problema jurídico de la sentencia SU-712/13, que se refería específicamente al ejercicio del poder disciplinario del Procurador frente a congresistas, es evidente que una regulación semejante, de carácter especial y con reserva judicial en materia de investigación y juzgamiento disciplinario, debe ser adoptada por el Congreso de la República para los demás funcionarios de elección popular.
[194] Acá, sin embargo, es necesario hacer una precisión, pues sí existen diversos controles para la actividad parlamentaria: (i) el control ideado para este tipo de funcionarios consistente en la revocatoria del mandato por ejemplo; (ii) el control de tipo penal, que de efectuarse no solo implicaría la sanción penal sino la imposibilidad de ocupar cargos públicos; (iii) con las limitaciones existentes, el proceso de pérdida de investidura o muerte política]. Y esos controles son importantes porque atacan la arbitrariedad.
[195] Ver sentencia SU-712/03. Análisis de procedibilidad.
[196] Ibíd.
[197] Además de lo expuesto, en la decisión mayoritaria se sostiene que una norma de competencia es una regla y que por ello no puede ponderarse con otras normas de la Constitución que tengan la naturaleza de principios. La ya común distinción entre principios[197] y reglas[197] resulta inadecuada en este escenario. Primero, porque la regla de competencia citada parte de una interpretación discutible del artículo 277, numeral 6º, cuyo correcto entendimiento requiere, precisamente, acudir a todo un conjunto de principios constitucionales. Segundo, porque las reglas pueden ser objeto de ponderación, siempre que se identifique el principio que pretenden desarrollar. Era perfectamente viable, en este caso, iniciar una ponderación entre la necesidad de control sobre funcionarios de elección popular (lo que podría denominarse principio de responsabilidad disciplinaria), de una parte, y el principio democrático, el derecho a elegir y ser elegido, la autonomía y la independencia como presupuestos del procedimiento disciplinario, de otra.
[198] Colombia firmó la CADH el 22 de nov de 1969, la ratificó el 28 de mayo de 1973, efectuó el depósito correspondiente el 31 de julio de 1973, y aceptó la competencia contenciosa de la Corte el 21 de junio de 1985.
[199] Es decir, que la competencia para imponer una sanción de ese tipo solo puede estar en cabeza de un juez penal competente.
[200] Al respecto, explicó el Juez Diego García-Sayán: “16. A partir de los medios de interpretación referidos en los párrafos anteriores se puede concluir que el término ‘exclusivamente’ contenido en el artículo 23.2 de la Convención no remite a una lista taxativa de posibles causales para la restricción o reglamentación de derechos políticos. Asimismo que el concepto ‘condena, por juez competente, en proceso penal’ no necesariamente supone que ése sea el único tipo de proceso que puede ser utilizado para imponer una restricción. Otros espacios judiciales (como la autoridad judicial electoral, por ejemplo) pueden tener, así, legitimidad para actuar. Lo que es claro y fundamental es que cualquiera que sea el camino utilizado debe llevarse a cabo con pleno respeto de las garantías establecidas en la Convención y, además, ser proporcionales y previsibles. || 17. A la luz de una interpretación evolutiva y sistemática del artículo 23.2 y en atención al carácter vivo de la Convención, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones contemporáneas de la evolución institucional, lo crucial es que sea una autoridad de naturaleza judicial, vale decir en sentido amplio, y no restringida a un juez penal (…)
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